II SA/Bd 661/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2017 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] Wójt Gminy R. uchylił w całości ostateczną decyzję nr [...] z dnia [...] października 2016 r w zakresie przyznania skarżącej W. K. świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznanego na syna W. K., w kwocie [...]zł miesięcznie na okres od [...] listopada 2016 r. do [...] października 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w momencie przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego w skład rodziny sprawującej opiekę wchodziły: W. K. oraz R. K., natomiast w skład rodziny wymagającej opieki: W. K., K. K. i A. K.. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Ż. III Wydziału Rodzinnego i Nieletnich z dnia [...] grudnia 2016 r. organ ustalił, że K. i W. K. ograniczono wykonywanie władzy rodzicielskiej, natomiast małoletnią A. K. umieszczono w spokrewnionej rodzinie zastępczej. Rodzinę zastępczą stanowią W. i R. K.. Postanowienie Sądu stało się prawomocne [...] stycznia 2017 r. Wójt wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm., zwanej w skrócie "u.ś.r.") organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany sytuacji dochodowej mającej wpływ na prawo do przyznanego świadczenia – specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zmianą tą jest umieszczenie małoletniej A. K. w spokrewnionej rodzinie zastępczej i ograniczenie władzy rodzicielskiej K. K. i W. K.. W związku z tą zmianą organ dokonał ponownego wyliczenia dochodu z uwzględnieniem liczby osób w rodzinie wymagającej opieki w skład której wchodzą W. K. i K. K. oraz w rodzinie sprawującej opiekę, w skład której wchodzą W. K. i R. K.. W rezultacie organ stwierdził, że dochód ten wynosi [...] zł na osobę w rodzinie i tym samym przekracza kwotę, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.ś.r. tj. [...] zł. Organ zaznaczył, że stosownie do art. 5 ust. 7 u.ś.r. w przypadku gdy członek rodziny jest umieszczony w pieczy zastępczej lub w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, ustalając dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie uwzględnia się osoby umieszczonej w pieczy zastępczej lub w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Jednocześnie żaden przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych nie pozwala na zaliczenie małoletniej A. K. do składu rodziny W. i R. K., jako osób będących rodziną zastępczą spokrewnioną. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. (w decyzji oczywista omyłka – rok 2016 zamiast 2017) nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podzieliło ocenę prawną oraz ustalenia Wójta co do składu rodziny oraz dokonało takich samych ustaleń odnośnie dochodu na osobę rodziny stwierdzając w rezultacie – tak jak organ I instancji, że dochód ten przekracza próg dochodowy określony w art. 5 ust. 2 u.ś.r., co uzasadnia uchylenie decyzji przyznającej świadczenie. Kolegium uznało także za niezasadne zarzuty skarżącej odnośnie ustalenia jej obecnej sytuacji dochodowej wskazują, że zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych zasadniczą kwestią jest wysokość dochodu z roku poprzedzającego złożenie wniosku na osobę w rodzinie i od niej ustawa uzależnia przyznanie świadczenia. W skardze do Sądu W. K. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynika sprawy tj. art. 6 i art. 7 w związku z art. 10 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, ze zm., w skrócie "k.p.a.") – poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy i w konsekwencji błędnego przyjęcia, że zmieniła się sytuacja dochodowa skarżącej z powodu umieszczenia małoletniej A. K. w spokrewnionej rodzinie zastępczej na podstawie postanowienia z dnia [...] grudnia 2016 r. sygn.. akt III Nsm 186/16, podczas gdy osoba ta nadal pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego: a. art. 5 ust. 2 i ust. 7 u.ś.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, b. §1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2015 r. poz. 1238) poprzez zaniechanie przed wydaniem decyzji w sprawie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do aktualnej sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej osób prowadzących wspólne gospodarstwo domowe – w sytuacji kiedy sytuacja skarżącej, zarówno finansowa jak i zdrowotna, jest bardzo ciężka, o czym pracownicy organu powinni doskonale wiedzieć, 3) naruszenie art. 8, art. 77 § 1 w związku z art. 124 § 2 k.p.a. – poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, polegających na przyjęciu, iż brak jest możliwości przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego na W. K.. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że regulacją art. 5 ust. 2 oraz art. 5 ust. 7 u.ś.r. należy rozpatrywać w kontekście definicji rodziny zawartej w art. 3. Skoro w art. 3 pkt 2 u.ś.r. ustawodawca zdefiniował, że dochodem rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, to pojęcie dochodu rodziny musi wypełniać treść odnosząca się również do roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy. Jej elementami, składającymi się na konstrukcję "dochodu rodziny" są: - po pierwsze, miesięczne przeciętne dochody wszystkich członków rodziny (art. 3 pkt 2 u.ś.r.), - po wtóre element uzupełniający, który wynika z art. 5 ust. 7 u.ś.r., polegający na nieuwzględnieniu przy ustalaniu dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, członka rodziny przebywającego w pieczy zastępczej. Skoro więc przesłanki zawarte w art. 5 ust. 7 u.ś.r. składają się na treść pojęcia rodziny, to jako element tego pojęcia muszą odnosić się do tego samego roku, do jakiego odnosi się samo pojęcie i jego główny składnik tj. dochodu poszczególnych członków rodziny. Zdaniem skarżącej ustawodawca przewidział wyjątki od zasady uwzględniania okoliczności faktycznych zaistniałych w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, o czym stanowi art. 5 ust. 4 i 4 lit. a u.ś.r. Przepisy te przewidują uwzględnianie okoliczności polegających na utracie lub uzyskaniu dochodu. Wynika to również z § 17 ust. 3 oraz §18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposoby i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 881). Wyjątki te nie dotyczą każdego zdarzenia, które zmienia czyli pogarsza lub polepsza sytuację materialną rodziny, lecz tylko takich zdarzeń, które polegają na pozyskaniu lub utracie źródła dochodów. Okolicznością taką nie jest umieszczenie małoletniej Amelii w pieczy zastępczej. Jakkolwiek zdarzenie to ma wpływ na sytuację materialną rodziny (zazwyczaj w sposób polepszający pod warunkiem uzyskiwania dochodów), to jednak nie jest ono tożsame ani z pozyskaniem ani z utratą dochodu lub jego źródła. Zdaniem skarżącej w art. 5 ust. 7 u.ś.r. nie wskazuje się jednoznacznie, iż przepis ten należy stosować również w sytuacji, gdy dopiero w okresie zasiłkowym członek rodziny trafi do pieczy zastępczej. Wobec tego brak podstaw do rozszerzania zastosowania powyższego przepisu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 16a ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (w skrócie "u.ś.r.,") specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio. Podstawę do uchylenia bądź zmiany, bez zgody strony, decyzji ostatecznych, na mocy których strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, stanowi art. 32 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, "Organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne." Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ słusznie uznał, że przy obliczaniu dochodu na osobę w rodzinie należało uwzględnić regulację zawartą w art. 5 ust.7 u.ś.r. Zgodnie z art. 3 pkt 2 i 2a u.ś.r., dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny a dochód członka rodziny to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ale z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b u.ś.r. Obowiązkiem organu, rozpoznającego wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku, jest ustalenie prawa do świadczeń na podstawie dochodu, jak najbardziej zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego przez rodzinę w dacie składania wniosku. Odpowiednio – skoro ustawodawca w art. 32 ust. 1 u.ś.r. dopuszcza zmianę bądź uchylenie decyzji przyznającej świadczenie rodzinne m.in. ze względu na zmianę sytuacji dochodowej rodziny – obowiązkiem organu jest ustalenie faktycznej sytuacji dochodowej rodziny w trakcie okresu zasiłkowego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2017 r. (sygn.. akt I OSK 1914/15) zastosowane w omawianej ustawie rozwiązania prawne nie mają na celu, aby organy orzekały w oparciu o dane odnoszące się do przeszłości a wręcz przeciwnie, aby brały pod uwagę sytuację faktyczną, jak najbliższą dacie orzekania. Przyjęcie zaś, że dochód członka rodziny ustala się m.in. w oparciu o przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, jest jedynie sposobem bardziej wszechstronnego a zatem bardziej miarodajnego poznania sytuacji materialnej danej osoby i jej rodziny. Pozwala bowiem na dokonanie ustaleń, odnoszących się do pewnego, dłuższego czasu, a jednocześnie bliskiego dacie orzekania. Skorygowanie jednak wysokości dochodów osiągniętych w okresie minionym, poprzez uwzględnienie danych, odnoszących się do dochodów, jak najbardziej aktualnych bo osiągniętych po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 5 ust. 4b u.ś.r.) dobitnie dowodzi, że intencją ustawodawcy było, aby organ w tego rodzaju sprawach brał pod uwagę sytuację wnioskodawcy i jego rodziny jak najbardziej bieżącą. Temu również służy regulacja zawarta w art. 5 ust. 7 u.ś.r. Zgodnie z ww. przepisem, w przypadku, gdy członek rodziny jest umieszczony w pieczy zastępczej lub w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, ustalając dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, nie uwzględnia się osoby umieszczonej w pieczy zastępczej lub instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Użycie w ww. przepisie czasu teraźniejszego w odniesieniu do stanu, w jakim znajduje się członek rodziny przebywający w pieczy zastępczej ("jest umieszczony") świadczy o tym, że przepis ten nie odnosi się - jak wskazuje skarżąca - do roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy, na jaki wniesiono wniosek - a odnosi się do stanu aktualnego, to jest istniejącego także w trakcie okresu zasiłkowego, w którym pobierane jest świadczenie. Zasadnie zatem uznając, iż art. 5 ust. 7 u.ś.r. ma charakter przepisu wskazującego sposób obliczenia dochodu rodziny organ, uwzględniając zaistniałą w sprawie zmianę tj. umieszczenie A. K. w rodzinie zastępczej, nie uwzględnił jej jako członka rodziny przy wyliczeniu dochodu na członka rodziny. Trzeba przy tym zauważyć, że w przedmiotowej sprawie skarżąca zarówno w odwołaniu jak też w skardze nie wskazuje, aby doszło do jakiejkolwiek zmiany faktycznej w zakresie dochodów poza zmianą do której odwołuje się organ – tj. wynikającą z zastosowania art. 5 ust. 7 u.ś.r. w związku z umieszczeniem małoletniej w rodzinie zastępczej. Taka okoliczność nie wynika także z akta sprawy. Brak było zatem podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w szerszym zakresie, niż uczynił to organ. Odnośnie sytuacji dochodowej rodziny skarżącej należy też zauważyć, że jak wynika z akt sprawy, zgodnie z decyzją Starosty z dnia [...] stycznia 2017 r. W. i R. K. jako spokrewniona rodzina zastępcza otrzymali prawo do świadczenia w formie dodatku wychowawczego na dziecko – A. K. w okresie od [...] grudnia 2016 r. do [...] grudnia 2017 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), Sąd oddalił skargę.