II SA/Bd 663/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesolowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi R. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej R. R. kwotę [...](pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej zwane "SKO", "Kolegium"), na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej powoływanej jako "K.p.a.") zawiesiło postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie rozpatrzenia odwołania B. SE Spółka Europejska Oddział w Polsce z siedzibą w K. (powoływanej dalej jako "B. ") od decyzji Prezydenta M. T. z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...], dotyczącej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiła oprócz ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jak również uchwała Rady M. T. z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w sprawie wprowadzenia na terenie stacji paliw zlokalizowanych na obszarze miasta T. stałego zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Powyższa uchwała zaskarżona została przez BP do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 16 stycznia 2018 r. (sygn. akt II SA/Bd 796/18) stwierdził jej nieważność. W związku z wniesieniem przez Radę M. T. skargi kasacyjnej od w/w wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kolegium, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., wskazanym na wstępie postanowieniem, zawiesiło z urzędu postępowanie prowadzone w przedmiotowej sprawie z uwagi na potrzebę uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wobec stwierdzenia nieważności podstawy zaskarżonego rozstrzygnięcia i braku prawomocności owego orzeczenia, w uznaniu SKO, koniecznym stało się zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o sygn. akt II SA/Bd 796/18. Skargę na postanowienie SKO z dnia [...] marca 2018 r. do WSA w Bydgoszczy wniosła R. Sp. j. (dalej zwana "skarżącą"), wnosząc o uchylenie go w całości, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania (w tym zastępstwa procesowego) oraz rozpoznanie przedmiotowej skargi na rozprawie. Organowi wydającemu zaskarżone postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie: -art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez błędną wykładnię przepisu i nieuzasadnione zawieszenie z urzędu postępowania w wyniku uznania, iż rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 796/17, w sytuacji, gdy nie występuje bezpośrednia zależność pomiędzy wskazaną sprawą sądowoadministracyjną, a sprawą dotyczącą udzielenia w/w zezwolenia; -art. 6 i 7 K.p.a. poprzez nieuprawnione wydłużanie czasu trwania postępowania, co naraża skarżącą na straty na działalności w lokalu handlowym oraz niedziałanie organu na podstawie obowiązującej uchwały Rady M. T. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]; -art. 8 K.p.a., poprzez naruszenie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w szczególności pominięcie faktu obowiązywania w/w uchwały Rady M. T.. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, iż organ niesłusznie zawiesił postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, gdyż nie ma bezpośredniej zależności pomiędzy tym postępowaniem, a postępowaniem dotyczącym stwierdzenia nieważności uchwały nr [...]. Ponadto, w uznaniu skarżącej spółki, samo ustalenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na wynik postępowania administracyjnego nie daje wystarczających podstaw do zawieszenia postępowania, które jest instytucją opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i z tego względu powinno być stosowane jedynie w określonych w ustawie przypadkach, których przesłanek nie należy interpretować rozszerzająco. Skarżąca wskazała również na pojęcie zagadnienia wstępnego, które zgodnie z doktryną prawa obejmuje tylko takie zagadnienia, których rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu administracji publicznej bądź sądu powszechnego. Nadto, skarżąca podniosła, iż wobec braku prawomocności wyroku WSA w Bydgoszczy, stwierdzającego nieważność uchwały nr [...], organ orzekający powinien wydać decyzję w oparciu o wspomnianą uchwałę, która w związku z powyższym nadal obowiązuje. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Istotą tego sporu jest ustalenie zasadności zarzutu naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez przyjęcie przez organ odwoławczy występowania w rozpoznawanej sprawie zagadnienia wstępnego, które, zdaniem tego SKO, obligowało je do zawieszenia postępowania administracyjnego. Istnienia takiego zagadnienia SKO upatrywało w konieczności prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ważności uchwały nr [...] Rady M. T. z dnia [...] lutego 2017 r. To postępowanie toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 796/17 stwierdzającego nieważność ww. uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko strony skarżącej, że prawomocne rozstrzygnięcie kwestii ważności uchwały w sprawie wprowadzenia na terenie stacji paliw zlokalizowanych na obszarze miasta T. stałego zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży nie stanowiło w kontrolowanej sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego pod pojęciem zagadnienia wstępnego o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego. Innymi słowy, przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. W doktrynie przyjmuje się, że "zagadnienie wstępne" obejmuje wyłącznie zagadnienia prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (tak: NSA w orzeczeniach: z dnia 19 maja 1998 r., sygn. akt I SA 1874/97; z dnia 30 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1982/00; z dnia 21 września 2001 r., sygn. akt I SA 2314/00; z dnia 17 lipca 2003 r., sygn. akt I SA 427/02). W orzeczeniu z dnia 17 lipca 2003 r. (sygn. akt II SA 427/02) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie, co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 11/06). Natomiast w niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Okoliczność, że w toku postępowania o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych został wydany nieprawomocny wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały stanowiącej materialnoprawną podstawę wydania decyzji w przedmiocie tego zezwolenia, nie może zostać uznana za zagadnienie wstępne zobowiązujące organ do zawieszenia postępowania administracyjnego z tego tytułu. Także po wydaniu nieprawomocnego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2018 r. (sygn. akt II SA/Bd 796/18), stwierdzającego nieważność uchwały Rady M. T. z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], ten akt prawa miejscowego pozostaje w obrocie prawnym i stanowi podstawę prawną rozstrzygnięć wydawanych w sprawach indywidualnych. Do momentu prawomocnego wyeliminowania tej uchwały z systemu aktów prawnych kształtuje ona zatem – jako akt prawa miejscowego – zasady udzielania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Zatem w tym postępowaniu nie można przyjąć, że wydanie decyzji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia skargi na uchwałę Rady M. T. z [...] lutego 2017 r. wprowadzającej zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie stacji paliw, a tym samym, że rozstrzygnięcie skargi na tego typu uchwałę jest zagadnieniem wstępnym w sprawie niniejszej. A skoro tak, to możliwe było wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w oparciu o przepisy ustawy o wychowaniu oraz uchwałę Rady M. T. z dnia [...] lutego 2017 r., co czyni bezzasadnym zawieszenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Ubocznie tylko zauważyć w tym miejscu należy, że ewentualne prawomocne stwierdzenie przez sąd administracyjny w oparciu o normę art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako: "p.p.s.a."), nieważności Uchwały Rady M. T. z dnia [...] lutego 2017 r. jako przepisu prawa miejscowego w oparciu o który wydano zaskarżoną decyzję stanowi przesłankę do jej wzruszenia w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym, co wprost wynika z dyspozycji art. 147 § 2 p.p.s.a. Zatem z tego powodu Sąd pierwszej instancji uznał za usprawiedliwiony zarzut skargi naruszenia zaskarżonym postanowieniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu, wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego pełnomocnictwo oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).