II SA/Bd 664/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi spółki B w T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T.(PINB), w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej powoływanej jako prawo budowlane), nakazał inwestorowi budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. D. 26-28 w T. – P. R., wykonanie muru oporowego na długości południowej granicy działki nr [...] i [...] przy ul. D. 26-28 w T. z działką nr [...], zgodnie z projektem budowlanym opracowanym przez inż. L. W. oraz Zarządowi firmy B. usunięcie skarpy znajdującej się na terenie działki nr [...], przylegającej do nieruchomości przy ul. D. 26-28 w T. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w wyniku wniosku firmy B. w T., dotyczącego samowolnego wykonania przez P. R. - właściciela działek nr [...] i [...] nasypu ziemnego na przylegającej do tychże działek i stanowiącej własność spółki B. działce drogowej nr [...], organ przeprowadził w dniu 11 lutego 2010 r. kontrolę przedmiotowych działek, stwierdzając, iż na działce nr [...] ukształtowana jest skarpa o nachyleniu naturalnym i zmiennej wysokości nie przekraczającej 2 m, która przylega bezpośrednio do działek budowlanych znajdujących się przy ul. D. 22-32 w T., a której grzbiet został ukształtowany na poziomie odpowiadającym rzędnym terenu w/w działek. Ponadto organ ustalił, że wysokość skarpy w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości P. R. wynosi 1,35 m, że ukształtowany nasyp stanowi część drogi dojazdowej do nowo wydzielonych działek budowlanych, że sporna skarpa uniemożliwia korzystanie z działki dojazdowej oraz, że skarpa została ukształtowana przez właściciela sąsiednich działek budowlanych nr [...] i nr [...], podczas prowadzonych robót niwelacyjnych, związanych z ukształtowaniem terenu w trakcie budowy jego budynku mieszkalnego na działce nr [...]. W ocenie organu, w świetle powyższych okoliczności faktycznych oraz stwierdzenia wykonania robót budowlanych związanych z ukształtowaniem skarpy, na terenie działki nr [...] bezpośrednio przylegającej do nieruchomości przy ul. D. 22-32 w T., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz istnienia zagrożenia jakie może ona stanowić dla jej użytkowników, uzasadnionym jest orzeczenie w/w nakazów. W odwołaniu od powyższej decyzji P. R. zarzucił skarżonemu rozstrzygnięciu: błąd w ustaleniach faktycznych, bezpodstawne i niezgodnie z prawem nakazanie postawienia muru oporowego pomimo, iż budowę domu jednorodzinnego wraz z zagospodarowaniem terenu wokół budynku wykonał zgodnie z posiadanym pozwoleniem na budowę, bezpodstawne i niezgodnie z prawem nakazanie wykonania muru oporowego według projektu sporządzonego przez narzuconą przez PINB osobę, a także bezpodstawne nakazanie spółce B. usuniecie skarpy przylegającej do nieruchomości odwołującego, co grozi katastrofą budowlaną i jest niewykonalne bez spowodowania uszkodzeń zagospodarowanego już przez niego terenu. Odwołujący podkreślił, że zagospodarował teren zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę i zgodnie z planem zagospodarowania terenu zaopatrzonym w szczegółowy opis, że poziom jego inwestycji koresponduje z poziomami inwestycji sąsiednich, że poziom jego działki dostosowany jest do poziomu wytyczonego przez Miejski Zarząd Dróg, który na określonym poziomie usytuował drogę dojazdową do jego i innych posesji oraz, że nie dokonywał żadnych nasypów na działce należącej do spółki B., a nazywane skarpą, hałdy tam zalegające, istniały już w momencie kiedy stał się właścicielem działek. Po rozpatrzeniu odwołania P. R., K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (WINB) decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowania organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia WINB wyjaśnił, iż decyzja nakazująca inwestorowi już zrealizowanego budynku mieszkalnego wykonanie nowego obiektu budowlanego tj. muru oporowego, wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, który to przepis odnosi się do robót budowlanych mających na celu doprowadzenie wykonanych już robót do stanu zgodnego z prawem, narusza przepis art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako kpa). Nakazanie odwołującemu postawienia muru oporowego wykracza bowiem poza zakres wskazanego przepisu, gdyż dotyczy realizacji inwestycji, wymagającej uzyskania, wydanego przez właściwy organ, pozwolenia na budowę. Zdaniem organu II instancji, nieprawidłowe było również rozstrzygnięcie PINB nakazujące Zarządowi spółki B. usunięcie skarpy znajdującej się na terenie działki nr [...] przylegającej do nieruchomości przy ul. D. 26-28 w T., mimo że spółka ta nie była wykonawcą przedmiotowych robót budowlanych. W świetle bowiem art. 52 prawa budowlanego obowiązek nakazany decyzją o której mowa w art. 51 prawa budowlanego, może być nałożony wyłącznie na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Ponadto organ II instancji stwierdził, że wykonany przez inwestorów zakres robót polegających na niwelacji terenu jest zgodny z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] udzielającą pozwolenia na budowę, gdyż zgodnie z tym projektem dopuszczono podwyższenie o 96-142 cm terenu działki nr [...] ze względu na poziom drogi i teren wokół budynków mieszkalnych będących w realizacji. Dlatego też, jak wskazał WINB, postępowanie organu I instancji w zakresie odstępstwa od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu na działce przy ul. D. 24 w T., należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Powyższą decyzję organu II instancji zaskarżyła spółka B., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę w której, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzuciła organom obrazę prawa materialnego poprzez błędne zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego oraz prawa procesowego poprzez niezastosowanie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. W ocenie strony skarżącej w sprawie zostało błędnie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, a organy orzekające nie wskazały jakie okoliczności faktyczne i na jakiej podstawie uznały za udowodnione oraz nie wyjaśniły i nie odniosły się do spornych twierdzeń stron o okolicznościach faktycznych mających istotne znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto strona skarżąca podzieliła pogląd organu II instancji, iż PINB naruszył art. 51 w zw. z art. 52 prawa budowlanego, gdyż nałożył na stronę obowiązek wykraczający poza normę wskazanych przepisów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz podkreślając, że czynność zasypania ziemią części przygranicznej terenu działki sąsiedniej nie jest objęta regulacją ustawy prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać legalność rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa procesowego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Ponadto, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd z urzędu tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa i ocenia czy ich skutki powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego, czy też procesowego, skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności, mając na uwadze treść rozstrzygnięcia organu II instancji, należy wskazać, iż bezprzedmiotowość postępowania występuje w sytuacji, gdy brak jest któregokolwiek z elementów konstruujących przedmiot postępowania (sprawę administracyjną), dla zrealizowania którego postępowanie zostało wszczęte, co organ powinien rozważyć w świetle przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie i ustalonego stanu faktycznego w dniu podejmowania decyzji (patrz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. akt III ARN 50/95). Innymi słowy, z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 2424/94). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, jako konsekwencja bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięta w trybie tego postępowania, może być spowodowana zarówno przyczynami o charakterze podmiotowym, jak i przedmiotowym, gdyż stanowiąca przedmiot tegoż postępowania sprawa administracyjna, jako sprawa indywidualnie załatwiana w drodze decyzji administracyjnej przez właściwy organ administracji publicznej (art. 1 pkt 1 kpa), jest połączeniem elementów tak podmiotowych, jak i przedmiotowych. Na tle art. 1 pkt 1 kpa możemy wyróżnić następujące przesłanki konstruujące postępowania administracyjne (sprawę administracyjną będącą jego przedmiotem), tj. typ organu stosującego normę prawną, właściwość organu, charakter sprawy będącej przedmiotem postępowania oraz rodzaj rozstrzygnięcia. Wszystkie te przesłanki muszą być spełnione łącznie, aby droga administracyjna była dopuszczalna i jednocześnie istniał przedmiot postępowania. Odnosząc się do elementów przedmiotowych tworzących przedmiot postępowania administracyjnego (sprawę administracyjną) należy wskazać, iż ustawodawca dla ich określenia posłużył się pojęciem "sprawy indywidualnej" rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Przez pojęcie to należy rozumieć przewidzianą w przepisach prawa materialnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi. Tak rozumiana sprawa indywidualna staje się przedmiotem postępowania z chwilą złożenia przez ten podmiot żądania wszczęcia postępowania lub też z chwilą wszczęcia postępowania z urzędu przez organ administracyjny (patrz Rober Kędziora Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005, str. 24). Postępowanie administracyjne bowiem, w myśl art. 61 § 1 kpa, wszczyna się na żądania strony lub z urzędu. W przypadku postępowania administracyjnego wszczynanego na żądanie strony, to właśnie żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, w razie zaś wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, a nie do sfery ocennej organu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I S.A. 367/90). Dlatego też skoro w przedmiotowej sprawie wniosek strony dotyczył żądania wszczęcia postępowania w zakresie zobowiązania właściciela działki nr [...] i [...] do usunięcia nasypu ziemnego z będącej własnością żądającego działki nr [..] i przywrócenia stanu poprzedniego na tejże działce, to tym samym wniosek ten wyznaczył przedmiot postępowania administracyjnego dotyczący po pierwsze działki nr [...], po drugie zaś sytuacji faktycznej występującej na tejże działce w postaci nasypu ziemnego, która w ocenie żądającego uzasadnia zastosowanie normy materialnego prawa administracyjnego uprawniającej do nałożenia obowiązku usunięcia skarpy i przywrócenia stanu poprzedniego. W przedmiotowym wniosku z dnia 7 kwietnia 2009 r., który zainicjował postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, strona skarżąca zwracając się do organu z żądaniem wszczęcia postępowania, jednoznacznie wskazuje, iż na jej działce, bez jej zgody, został wykonany nasyp ziemny. Jednocześnie opisuje też w jakich okolicznościach powstał ten nasyp tj. w trakcie budowy domków jednorodzinnych na sąsiednich działkach. Organ zaś, na podstawie tak skonstruowanego wniosku, wszczął na żądanie strony postępowanie administracyjne, w którym poza kwestią wykonania przedmiotowej skarpy, badał również, niejako z urzędu, kwestie związane z prowadzeniem na sąsiednich działkach robót budowlanych w odstępstwie od projektu zagospodarowania terenu tychże działkach. Wskazany zakres prowadzonego przez organ I instancji postępowania, znalazł swoje odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu organu, nakazującym właścicielowi działki [...] i [...] wykonanie muru oporowego na granicy działek [...] i [...] i [...] oraz Zarządowi spółki B. usunięcie skarpy z działki nr [...]. W ocenie Sądu decyzja organu I instancji w zakresie realizacji muru oporowego wykracza poza przedmiot postępowania, który wyznacza, w przypadku postępowania wszczynanego na żądanie, wniosek strony skarżącej. Wniosek spółki B. zaś, jak już Sąd wcześniej wskazał, nie zawierał w sobie żądania wykonania nowego obiektu budowlanego tj. muru oporowego na działce [...], [...] i [...], lecz żądnie usunięcia skarpy z działki nr [...]. Zbadane w prowadzonym przez organ postępowaniu kwestie dotyczące prowadzenia na działce nr [...] i [...] robót budowlanych w odstępstwie od projektu zagospodarowania terenu tejże działki mogą ewentualnie stanowić przedmiot nowej sprawy administracyjnej w przedmiocie zgodności wykonanych robót budowlanych z projektem zagospodarowania terenu, wszczętej z urzędu, a o której organ powziął wiadomość w trakcie prowadzenia sprawy administracyjnej na wniosek strony skarżącej w przedmiocie usunięcia nasypu ziemnego. Pomijając fakt, że organ nie mógł połączyć dwóch trybów postępowania w jednej sprawie administracyjnej, należy podkreślić, iż skoro organ orzekając o obowiązku wykonania muru oporowego wykroczył poza przedmiot postępowania wyznaczony żądaniem strony, to tym samym prowadzone przez niego postępowania w zakresie wykonania tychże robót budowlanych jest bezprzedmiotowe, i jako takie podlega umorzeniu, co też organ II instancji prawidłowo uczynił. Jak już bowiem Sąd wcześniej wskazał, przedmiot postępowania istniej dopóty, dopóki w sprawie występują wszystkie elementy konstruujące sprawę administracyjną, w tym zaś wypadku w sprawie brak jest elementu przedmiotowego w postaci sprawy indywidualnej wyznaczonej żądaniem strony i podlegającej załatwieniu w drodze władczej ingerencji organu. W przypadku zaś rozstrzygnięcia organu pierwszoinstancyjnego objętego żądaniem strony tj. dotyczącego usunięcia spornej skarpy, należy wskazać, iż w ocenie Sądu, organ II instancji zobligowany był także i w tym zakresie umorzyć prowadzone przez organu I instancji postępowanie. Postępowanie bowiem, zakończone skierowanym do Zarządu spółki B. nakazem usunięcie skarpy z terenu działki nr [...], jest bezprzedmiotowe z uwagi na brak normy materialnego prawa administarcyjnego dającej podstawę konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego. Innym słowy sprawa w przedmiocie usunięcia nasypu ziemnego nie jest sprawą administracyjną, albowiem nasyp ziemny nie stanowi ani obiektu budowlanego regulowanego przepisami prawa budowlanego, ani jakiegokolwiek innego obiektu unormowanego przepisem prawa administracyjnego. Tego typu obiekt ewentualnie może stanowić przedmiot roszczenia negatoryjnego, uregulowanego przepisami Kodeksu cywilnego. Konsekwencja zaś braku sprawy administracyjnej, jako przedmiotu postępowania, jest bezprzedmiotowość prowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego dotyczącego tej sprawy. Także więc i z tej przyczyny organ II instancji zobowiązany był umorzyć postępowanie pierwszoinstancyjne w zakresie nakazu usunięcia spornej skarpy, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z ar. 105 § 1 kpa w zw. z art. 1 pkt 1 kpa. Ponadto należy zaznaczyć, iż organ I instancji nieprawidłowo określił stronę nakazu usunięcia nasypu ziemnego, stroną bowiem postępowania jest osoba prawna, a niej jej organ, a także nieprawidłowo nałożył na stronę, na której żądanie wszczął postępowanie, obowiązek pomimo, że ustalał jej sytuacji prawną w zakresie przysługującego jej ewentualnie uprawnienia. Mając na uwadze powyższe, Sąd na postawie art. 151, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.