II SA/Bd 664/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2019 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie zameldowania na pobyt stały oddala skargę. W dniu [...] listopada 2018 r. uczestniczka postępowania H. S. złożyła do Prezydenta M. B. wniosek o zameldowanie na pobyt stały w lokalu nr [...], ul. [...] w B., wskazując że mieszka w tym lokalu od wielu lat (w toku postępowania oświadczyła, że mieszka w nim 13 lat), gdzie dotychczas realizowała obowiązek meldunkowy zameldowania na pobyt czasowy oraz, że podmiot mający tytuł prawny do lokalu nie zawarł z nią umowy najmu lokalu na piśmie, pomimo że jest jego odpłatnym najemcą. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. [...] Prezydent M. B., na podstawie art. 27 ust. 1 i art. 31 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1382 ze zm., dalej powoływanej też jako "ustawy o ewidencji ludności" lub "uel"), orzekł o zameldowaniu H. S. na pobyt stały w przedmiotowym lokalu, znajdującym w się budynku położonym na nieruchomości stanowiącej własność Województwa, przekazanej w bezpłatne użytkowanie stronie skarżącej tj. [...] (KPCP) w B.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że rozstrzygnięcie w sprawie zapadło w związku z brakiem przedstawienia przez H. S. wraz z wnioskiem dokumentów, o których mowa w art. 28 ust. 2 uel, z uwagi na brak zgody dysponenta nieruchomości tj. KPCP w B. na zameldowanie H. S. na pobyt stały w przedmiotowym lokalu. W związku z tym organ, stosownie do art. 31 uel, wydał decyzję w sprawie zameldowania na pobyt stały, poprzedzoną przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, którego celem było ustalenie, czy występująca z wnioskiem o zameldowanie na pobyt stały spełnia ustawowe przesłanki warunkujące zameldowanie jej na pobyt stały pod wskazanym adresem. Powołując się na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, m.in. zeznania świadków, oświadczenia H. S. oraz oględziny przedmiotowego lokalu, organ stwierdził, że dowody te potwierdziły, że od kilkunastu lat sporny lokal stanowi dla H. S. centrum życiowe, gdzie na bieżąco realizuje ona swoje podstawowe czynności mieszkaniowe i socjalno-bytowe. Wskazując na ustalone w sprawie okoliczności faktyczne, rejestracyjny charakter przepisów ewidencyjnych oraz to, że przy realizacji obowiązku meldunkowego istotne jest jedynie "przebywanie", a nie "uprawnienie" do lokalu, organ I instancji stwierdził, że pobyt H. S. w przedmiotowym lokalu ma charakter pobytu stałego i spełnia warunki określone w art. 25 ust. 1 uel. Od powyższej decyzji KPCP w B. wniosło odwołanie. Wskazując że nie kwestionuje faktu przebywania H. S. w lokalu nr [...] przy [...], KPCP w B. zarzuciło, że okoliczności pobytu w spornym lokalu i jego charakter (stanowi on pomieszczenie hotelu pracowniczego, przeznaczone do krótkotrwałego pobytu, w pierwszej kolejności pracowników KPCP w B. – co stanowi przyczynę zawierania umów na czas określony) oraz czasowość umowy najmu lokalu (nie sporządzane na piśmie umowy najmu lokalu zawierane były na czas określony i mogły być przedłużone na wniosek podmiotu zainteresowanego na kolejny czas określony), który nie jest lokalem mieszkalnym w rozumieniu ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (gdyż jest przeznaczony do krótkotrwałego pobytu osób, tak jak lokale w internatach, bursach, pensjonatach, hotelach, domach wypoczynkowych), nie pozwalają przyjąć istnienia po stronie H. S. zamiaru pobytu stałego w lokalu. Zamiar wynika bowiem, jak podkreśliło KPCP w B., nie tylko z oświadczenia osoby ubiegającej się o zameldowanie na pobyt stały, ale także okoliczności faktycznych sprawy, który w tym przypadku wykluczają istnienie zamiaru pobytu stałego. Po rozpatrzeniu ww. odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał w całości stanowisko organu I instancji, iż w sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do zameldowania H. S. na pobyt stały w przedmiotowym lokalu. Organ podkreślił, że przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające i zgromadzony w jego wyniku materiał dowodowy (w tym zeznania świadków, oświadczenia H. S., oględziny lokalu) potwierdziły bezsprzecznie fakt długoletniego (13 lat) zamieszkiwania H. S. w spornym lokalu oraz to, że stanowi on jej centrum życiowe. Faktu zamieszkiwania uczestniczki w tym lokalu nie neguje także skarżące KPCP w B.. Zdaniem organu długoletniość, trwałość i ciągłość pobytu H. S. w lokalu, wielokrotne i nieprzerwane przedłużanie jej pobytu w tym lokalu (umowy najmu zawierane były na czas określony, a następnie przedłużane na kolejny okres z inicjatywy najemcy) oraz nieustanne od wielu lat występowania przez zainteresowaną z wnioskiem o przedłużenie najmu lokalu (w dniu [...] grudnia 2018 r. wystąpiła ona po raz kolejny z wnioskiem o przedłużenie "umowy najmu na pobyt czasowy" na okres od [...] stycznia 2019 r. do [...] czerwca 2019 r. i zgodę taką od Dyrektora KPCP w B. uzyskała), potwierdzają fakt fizycznego wieloletniego zamieszkiwania H. S. w przedmiotowym lokalu oraz długotrwałe związanie jej z tym lokalem i jej zamiar pobytu w nim na stałe. Oznacza to tym samym, jak wskazał organ, że po stronie H. S. spełnione zostały ustawowe przesłanki do zameldowania na pobyt stały, o których mowa w art. 25 ust. 1 uel. Ograniczanie przez dysponenta budynku zameldowania na pobyt stały z powodów wskazanych w odwołaniu nie znajduje zaś, zdaniem organu, racjonalnego uzasadnienia. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że choć skarżące KPCP w B. podnosi, że przedmiotowy budynek pełni rolę hotelu pracowniczego, to jednak nie precyzuje w oparciu o jakie przepisy działalność ta jest prowadzona. Przedłożony zaś do akt sprawy jedyny w tej materii dokument tj. zarządzenie Dyrektora [...] (nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r.) w sprawie ustalenia "Regulaminu korzystania z Hotelu [...] i stawek odpłatności za miejsce w Hotelu", zmienione zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. (nr [...]) oraz zawarte w wydanym Regulaminie zapisy, w żaden sposób nie ograniczają możliwości zameldowania na pobyt stały. Przeszkody takiej nie może bowiem stanowić sam fakt zawarcia umowy najmu na czas określony. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że pojęcie stałego pobytu, o którym mowa w art. 25 ust. 1 uel, nie powinno być utożsamiane z jego rozumieniem jako zameldowanie "na zawsze", że ewidencja ludności służy rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego, że zameldowanie w żaden sposób nie stanowi o tytule prawnym do lokalu, że nie jest właściwe utożsamianie "pobytu czasowego", o którym mowa w ustawie o ewidencji ludności, z pobytem czasowym na jaki zawierana jest cywilna umowa najmu (bez względu na jej formę), a także że osoby zainteresowane zameldowaniem w przedmiotowej nieruchomości, w tym uczestniczka postępowania, informowały organ I instancji, że w budynku położonym na tej nieruchomości mieszkańcy dawnych mieszkań zakładowych posiadają stały meldunek i, że zatem nie jest to hotel pracowniczy, a budynek mieszkalny. Z powyższych względów, zdaniem organu odwoławczego, dla rozstrzygnięcia sprawy nie miały znaczenia podnoszone przez skarżące KPCP w B. kwestie niemożności zameldowania na pobyt stały wynikające rzekomo z czasowego charakteru zajmowanych pomieszczeń hotelowych. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że H. S. przebywa w spornym lokalu z zamiarem pobytu stałego, a tym samym brak jest podstawy do odmowy zameldowania jej w nim na pobyt stały. Należało więc – jak wskazał organ - zlikwidować błędnie przez lata stosowaną w tym przypadku praktykę wielokrotnego przedłużania zameldowania na pobyt czasowy, celem zastąpienia jej prawidłowym zameldowaniem H. S. na pobyt stały. Na powyższą decyzję skarżące KPCP w B. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, zarzuciło naruszenie art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego w świetle przesłanek zameldowania na pobyt stały określonych w art. 25 ust. 1 uel, a także art. 25 uel poprzez wadliwe przyjęcie, że okoliczności sprawy świadczą o istnieniu zamiaru stałego pobytu osoby wnioskującej o dokonanie zameldowania na pobyt stały, wskazując że naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżące KPCP w B. powtórzyło w całości stanowisk i argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo wskazało na brak gwarancji po stronie najemców przedłużenia umowy najmu na kolejny okres, a także podkreśliło, że zawarcie umowy najmu na czas oznaczony stanowi przeszkodę do zameldowania na pobyt stały, gdyż przekreśla to istnienie zamiaru pobytu stałego. Ponadto, strona skarżąca wyjaśniła, iż prowadzi działalność na podstawie Statutu [...], który został nadany uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie nadania Statutu [...] i został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa ([...].), zaznaczając że jest to akt prawa miejscowego, stanowiący źródło powszechnie obowiązującego prawa oraz, że dopuszczono w nim (§ 4 ust. 2) prowadzenie działalności hotelowej związanej z najmem, zaś zasady najmu w tym zakresie regulują przepisy Kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy w pierwszej kolejności, że w sprawach o tożsamych w swej istocie okolicznościach faktycznych i prawnych wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyrokach wydanych w dniu 5 listopada 2019 r. o sygn. akt II SA/Bd 667/19 i II SA/Bd 668/19. Podzielając w całości wyrażone w nich stanowisko, tut. Sąd przyjmuje je jako swoje. Istotą przedmiotowej sprawy jest kwestia czy w przypadku uczestniczki postępowania zaistniały podstawy do zameldowania jej na pobyt stały w lokalu nr [...], przy ul. [...] w B.. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Wyrażona w przytoczonej normie definicja pobytu stałego zakłada istnienie dwóch obligatoryjnych elementów, tj. - faktu zamieszkiwania w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem (element zewnętrzny - corpus); - zamiaru stałego tam przebywania (element wewnętrzny - animus manendi). W sprawie bezspornym był fakt zamieszkiwania uczestniczki postępowania pod wskazanym adresem (element zewnętrzny). Okoliczność tę potwierdził zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności zeznania świadków, oględziny lokalu oraz oświadczenia uczestniczki postępowania. Co istotne okoliczności tej nie kwestionowała w sprawie także strona skarżąca. Niemniej, aby można było w świetle art. 25 ust. 1 uel dokonać zameldowania na pobyt stały muszą zostać spełnione oba ww. elementy łącznie. Nie jest bowiem wystarczające samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym pod oznaczonym adresem, ale bez zamiaru stałego przebywania, ani też sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie połączony z przebywaniem w tej miejscowości. Koniecznym zatem dla zameldowania na pobyt stały w przedmiotowym lokalu było także istnienie zamiaru stałego przebywania uczestniczki postępowania w spornym lokalu. Odnośnie właśnie tej ostatniej przesłanki, tj. kwestii istnienia zamiaru pobytu stałego, zaistniał spór w sprawie pomiędzy stronami, gdyż strona skarżąca zakwestionowała możliwość stwierdzenia istnienia takiego zamiaru w sytuacji, gdy tytuł prawny do lokalu (w sprawie umowa najmu lokalu) uprawnia jedynie do przebywania w nim przez czas określony oraz gdy okoliczności pobytu w lokalu i jego charakter wskazują na możliwość pobytu w nim jedynie przez czas określony. Ze wskazanym stanowiskiem strony skarżącej Sąd się nie zgadza. Przede wszystkim należy podkreślić, że zamiar stałego przebywania w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem należy ustalać na podstawie całokształtu okoliczności sprawy oraz zachowania danej osoby zainteresowanej. Niewątpliwie przy ustaleniu zamiaru nie można poprzestać jedynie na oświadczeniu zainteresowanej osoby, ponieważ sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości pod oznaczonym adresem nie stanowi o pobycie stałym, lecz musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości, i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich interesów osobistych i majątkowych. Z akt sprawy bezpośrednio wynika, że lokal nr [...] przy ul. [...] w B. stanowi jedyne centrum życiowe uczestniczki postępowania, w którym skoncentrowane są jej sprawy życiowe, osobiste i majątkowe oraz w którym zaspokaja ona swoje potrzeby bytowe, nocuje i spędza czas. Co ważne uczestniczka postępowania mieszka w tym lokalu od 13 lat, wyrażając jednoznaczną wolę przebywania w nim na stałe. W tych okolicznościach odmowa uznania przez dysponenta lokalu prawa i obowiązku uczestniczki zameldowania w nim na pobyt stały z uwagi na czasowość umowy najmu lokalu nie znajduje uzasadnienia. W szczególności nie jest trafny pogląd, że sama okoliczność zawarcia umowa najmu na czas określony stanowi o tym, że pobyt najemcy w lokalu ma charakter wyłącznie czasowy. Taki uproszczony wniosek nie wynika z przepisów ustawy o ewidencji ludności. Kwestia czy uczestniczka postępowania posiada uprawnienie do przebywania w lokalu w rozumieniu art. 25 ust. 1 uel powinna być oceniona w oparciu o przepisy ustawy o ewidencji ludności, a one nie ograniczają tytułów prawnych do lokalu, z których wywodzić się mogą uprawnienia do przebywania w lokalu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 1998 r., sygn. akt V SA 1540/97 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query), a w szczególności nie różnicują one wymagań związanych z tytułem prawnym do lokalu, jakie winny być spełnione dla uzyskania określonego meldunku - stałego czy czasowego. W tym kontekście należy podkreślić, że przepis art. 28 ust. 4 stanowi, że zameldowanie na pobyt stały lub czasowy służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała. Z przytoczonego przepisu wprost wynika, że ewidencja ludności służy zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego. Ewidencja ludności nie jest formą kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu oraz nie przesądza o jakichkolwiek uprawnieniach do lokalu. Instytucja zameldowania ma zatem wyłącznie charakter rejestracyjny. Do zameldowania nie jest nawet wymagana zgoda właściciela lokalu lub osoby dysponującej tytułem prawnym. W przypadku bowiem braku potwierdzenia przez te podmioty pobytu danej osoby w lokalu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 uel (stanowiącego środek dowodowy stanowiący o istnieniu faktu a nie uprawnienia) czy braku możliwości okazania przy rejestracji dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do lokalu (co miało miejsce w sprawie), właściwy organ nie dokonuje meldunku w trybie czynności materialno-technicznej, lecz tak jak w przedmiotowej sprawie przeprowadza postępowanie wyjaśniające, rozstrzygając w sprawie zameldowania w drodze decyzji administracyjnej (art. 31 uel). W świetle poczynionych uwag, brak jest zatem podstaw w zapisach ustawy o ewidencji ludności do utożsamiania charakteru pobytu w danym lokalu (czasowy - stały) z tytułem prawnym do lokalu. Czym innym jest bowiem tytuł prawny do lokalu, a czym innym rejestracja przebywania w nim. Ustawa o ewidencji ludności nie uzależnia i nie warunkuje możliwości meldunku na pobyt stały od tego czy podmiot zainteresowany posiada tytuł prawny do lokalu uprawniający do przebywania w nim przez czas nieokreślony. Zameldowanie na pobyt stały nie uprawnia z kolei do mieszkania w nim "na zawsze". Brak jest więc podstaw do utożsamia rejestracji w lokalu z tytułem prawnym do lokalu. Stanowisko strony skarżącej, że tytuł prawny determinuje bezwarunkowo rodzaj meldunku (stały – czasowy) znajdowałoby uzasadnienie gdyby meldunek służył rejestracji stanu prawnego, a nie faktycznego (faktu pobytu osoby w danym miejscu). Tak jednak - jak wykazano - nie jest. Tym samym nie można było w sprawie skutecznie podważać zamiaru stałego pobytu w spornym lokalu uczestniczki postępowania, tym iż podstawę pobytu jej w tym lokalu stanowi umowa najmu zawarta na czas określony. Również eksponowana przez stronę skarżącą czasowość możliwości pobytu w przedmiotowym lokalu z uwagi na jego charakter (hotel pracowniczy, przeznaczony w pierwszej kolejności dla pracowników skarżącej) pozostaje w ewidentnej sprzeczności z okolicznościami faktycznymi przedmiotowej sprawy, tj. faktem iż uczestniczka postępowania przebywa w tym lokalu, i to za zgodą podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu - trwale i nieprzerwanie od 13 lat. Wymaga przy tym podkreślenia, że we właściwości organu meldunkowego nie mieści weryfikowanie statusu lokalu i czy nadaje się on do pobytu ludzi (wystarczającym jest ustalenie, że obiekt odpowiada warunkom dla pobytu ludzi ze swej istoty – co nie było podważane przez skarżącą), a także że strona skarżąca nie zakwestionowała podnoszonej w sprawie przez uczestniczkę okoliczności, że w budynku położonym na nieruchomości przekazanej w bezpłatne użytkowanie stronie skarżącej mieszkańcy dawnych mieszkań zakładowych posiadają stały meldunek. W tych okolicznościach przedmiotowej sprawy, biorąc pod uwagę, że przepisy ustawy o ewidencji ludności, nie zawierają żadnych zakazów odnośnie możliwości meldowania na pobyt stały w lokalu, do którego uprawnienie przyznano na czas określony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2210/07 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query), podnoszone przez skarżącą argumenty dotyczące zawarcia umowy najmu na czas określony oraz charakteru i okoliczności pobytu w spornym lokalu, mające wykluczać możliwość stwierdzenia po stronie uczestniczki postępowania istnienia zamiaru stałego przebywania w lokalu, nie mogły zostać uznane za skuteczne. Zdaniem Sądu zamiar pobytu stałego uczestniczki postępowania w spornym lokalu potwierdza wyrażona przez nią wola stałego przebywania w lokalu połączona z faktem, iż miejsce to – jak wynika z akt sprawy – stanowi jej centrum życiowe, w którym długotrwale i w sposób ciągły zamieszkuje. Zamiar ten potwierdza dodatkowo okoliczność permanentnego występowania przez uczestniczkę o przedłużenie jej pobytu w lokalu. Jednocześnie, co należy podkreślić, nie można czynić uczestniczce postępowania zarzutu dotychczasowego meldunku w spornym lokalu na pobyt czasowy, w sytuacji gdy tylko na taki pobyt godził się podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu. Niemniej, nie budzi wątpliwości Sądu, że taki rodzaj meldunku stanowił w istocie, w okolicznościach sprawy, o fikcji meldunkowej. Dlatego też rację ma organ odwoławczy, że w sprawie należało zlikwidować błędnie przez lata stosowaną w tym przypadku praktykę wielokrotnego przedłużania zameldowania na pobyt czasowy, celem zastąpienia jej prawidłowym zameldowaniem uczestniczki postępowania na pobyt stały. Skoro więc zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że uczestniczka postępowania mieszka od wielu lat w spornym lokalu, czego strona skarżąca nie kwestionuje, a miejsce to stanowi ośrodek jej interesów osobistych i majątkowych, i skoro jak wykazano mieszka ona w tym lokalu z zamiarem stałego przebywania, to tym samym stwierdzić należy, że w sprawie zostały spełnione obydwie przesłanki z art. 25 ust. 1 uew, których kumulatywne spełnienie się warunkuje zameldowanie na pobyt stały. Wobec tego, należało uznać wydane w sprawie decyzje orzekających organów za zgodne z prawem, a wniesioną w sprawie skargę za nieuzasadnioną, i w konsekwencji na podstawie art. 151 ppsa orzec o jej oddaleniu.