II SA/Bd 665/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2008 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego przyznanie prawa własności nieruchomości gruntowej pod budynkami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Bydgoskiego z dnia 15 kwietnia 2008 r., nr BN.II.6016-11/06, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 665/08 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta B. orzekł, na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu indywidualnym rolników ich rodzin oraz o zmianie podatku rolnego (Dz. U. Nr 10, poz. 53 z późn. zm.), o nieodpłatnym przyznaniu W. S. prawa własności nieruchomości gruntowej pod budynkami, położonej w miejscowości M., gmina D., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...] na rzecz Skarbu Państwa, w zasobie Agencji Nieruchomości Rolnych, Oddział Terenowy w B. Jednocześnie Starosta B. odmówił W. S. przyznania nieruchomości gruntowej położonej w M., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...] na rzecz Skarbu Państwa, w zasobie Agencji Nieruchomości Rolnych, Oddział Terenowy w B. Rozstrzygnięcie powyższe wydane zostało wskutek rozpatrzenia wniosku W. S. o nieodpłatne przyznanie prawa własności nieruchomości gruntowej pod budynkami położonej w M. działki [...] o pow. [...] ha, z której decyzją podziałową Wójta Gminy D. z dnia [...] wyodrębniono działki [...] oraz [...]. Działka [...] wchodzi w skład gospodarstwa rolnego, przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1989 r. i znajdują się na niej budynki zachowane, jako odrębny przedmiot własności, należące do wnioskodawcy, co potwierdza Kw nr [...]. Jak wskazał w uzasadnieniu decyzji organ, rozpatrując wniosek należało zbadać na gruncie ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu indywidualnym rolników ich rodzin oraz o zmianie podatku rolnego, czy zabudowania znajdujące się na działce będącej przedmiotem wniosku wyczerpują dyspozycję art. 6 ustawy. Jak bowiem wynika z przeprowadzonych w dniu 25 kwietnia 2008 r. oględzin na działce nr [...] znajdowały się ruiny zabudowań mieszkalnych i gospodarskich. W związku z powyższym organ uznał, iż obiekty położone na przedmiotowej działce nie stanowią budynków w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), zatem brak było podstaw do uwzględnienia wniosku, w przeciwnym bowiem wypadku wydana w sprawie decyzja o charakterze konstytutywnym, nosiłaby znamiona fikcji prawnej, zwłaszcza że, celem przekazania prawa własności działki pod budynkami jest, w opinii organu, zapewnienie bardziej racjonalnego wykorzystania nie tylko gruntów, ale i znajdujących się na nim budynków. Konsekwencją powyżej wskazanych ustaleń stał się podział działki nr [...] na część [...], na której znajdują się budynki w rozumieniu ustawy Prawo budowlane w celu zwrotu ziemi ich właścicielowi oraz na działkę nr [...]. Z decyzją Starosty B. nie zgodził się W. S., który w złożonym odwołaniu wniósł o jej uchylenie, w części dotyczącej odmowy przekazania na jego rzecz własności działki nr [...], na której znajdują się fundamenty dwóch budynków z pozostałościami ścian. Odwołujący się podniósł, iż celem przepisu stanowiącego podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia, było nie tylko ujednolicenie własności gruntu i stojących na nim budynków, ale także ochrona rolników, którzy przekazali gospodarstwo na rzecz Skarbu Państwa przed 1 stycznia 1983 r. i ich spadkobierców i niedyskryminowanie ich w odniesieniu do przekazujących nieruchomości rolne po tej dacie. W opinii odwołującego się przepis art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu indywidualnym rolników ich rodzin oraz o zmianie podatku rolnego obejmuje nie tylko budynki faktycznie istniejące w dniu składania wniosku o zwrot ziemi, na których zostały usytuowane, albowiem wynika to wprost z gramatycznej wykładni analizowanego przepisu. Definicja natomiast budynku, jaką posługuje się wydający decyzję organ jest definicją obowiązującą na gruncie ustawy, z której wynika i nie znajduje odniesienia do ustawy o ubezpieczeniu indywidualnym rolników. Odwołujący się wywiódł ponadto, iż wskutek uprawomocnienia się kwestionowanej decyzji, znajdujące się na działce [...] ruiny, nie uznane przez Starostę B. za budynek, przekazane zostaną na rzecz Skarbu Państwa bez należnego mu odszkodowania. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że dokonane ustalenia faktyczne i zastosowana podstawa prawna przyjęte zostały przez organ I instancji prawidłowo. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż wykładnia art. 6 ustawy o ubezpieczeniu indywidualnym rolników ich rodzin oraz o zmianie podatku rolnego prowadzi do niebudzącego wątpliwości wniosku, że nieodpłatne przekazanie działki gruntu znajdującego się pod budynkami obejmować może działkę tylko o takim rozmiarze, jaki niezbędny jest do korzystania z usytuowanych na gruncie budynków. Decydujący jest w tym względzie faktyczny stan zabudowy działki w dniu wydania decyzji o przeniesieniu własności, a nie zamierzenia inwestycyjne właściciela, w przedmiotowej sprawie brak natomiast jest podstaw do uznania położonych na działce nr [...] ruin za budynki i trwałego ich powiązania z gruntem. W kwestii interpretacji znajdującej się w ustawie Prawo budowlane definicji budynku organ uznał, iż jak najbardziej znajduje ona zastosowanie na gruncie ustawy będącej podstawą kwestionowanego rozstrzygnięcia z uwagi na fakt, że Prawo budowlane normuje większość dziedzin działalności gospodarczej i społecznej, można je wobec czego odnieść również do ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Organ nie podzielił ponadto argumentu odwołującego się co do jego szkody wynikającej z utraty budynków znajdujących się na terenie działki nr [...], podkreślił, iż zabudowa ta nie stanowi ani budynków w rozumieniu Prawa budowlanego, ani też budynków niemieszkalnych w gospodarstwach rolnych zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U. Nr 112, poz. 1316 z późn. zm.), ewentualne natomiast roszczenia mogą być dochodzone przez odwołującego się na drodze powództwa cywilnego. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi, którą W. S., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Powtarzając ujęte w odwołaniu od decyzji I instancji argumenty, skarżący podkreślił odmienność wykładni art. 6 ustawy o ubezpieczeniu indywidualnym rolników ich rodzin oraz o zmianie podatku rolnego od tej, którą przyjęły oba organy administracji. Podniósł ponadto, iż powołując się na Polską Klasyfikację Obiektów Budowlanych i zawartą w niej definicję budynku, SKO nie wzięło pod uwagę, że de facto budynek znajdujący się na terenie przyznanej działki [...] również nie wyczerpuje definicji zawartej w klasyfikacji. Skarżący wskazał również, iż znacjonalizowanie należącej do niego własności, w chwili przejęcia jej przez Skarb Państwa, po uprawomocnieniu się kwestionowanej decyzji nastąpi wbrew gwarancji konstytucyjnej, bez odszkodowania i innej rekompensaty. Podkreślił ponadto, że Kodeks Cywilny nie przewiduje w tym względzie możliwości wytoczenia powództwa cywilnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i formalnym, obowiązującym w dacie wydania takiej decyzji. Skarga analizowana według powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, W niniejszej sprawie organy administracji naruszyły przepisy prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym. Powyższy przepis stanowi, że właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego. Błędna wykładnia wskazanego przepisu polegała na przyjęciu przez organy, że uzależnia on przeniesienie własności działki od spełnienia warunku istnienia budynków na działce gruntu w takim stanie technicznym, aby możliwe było zaliczenie ich jako budynków w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz.1118 ze zm.). Zgodnie definicją zawartą w powyższym akcie art.3 pkt 2 poprzez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Przy wykładni art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym znaczenie ma nie obiekt zachowany w chwili przenoszenia własności działki gruntu, lecz istniejący obiekt w dacie przekazania działki gruntu na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r. Z treści przytoczonego przepisu wyraźnie wynika, iż uprawnienie do nieodpłatnego nabycia działki gruntu, na której wzniesione zostały budynki, przysługuje właścicielom tych budynków. W konsekwencji przyjąć należy, że uprawnienie to przysługuje każdemu podmiotowi, który potrafi wykazać, że przysługuje mu prawo własności do tych budynków, bez względu na sposób jego nabycia (tak jak w rozpoznawanej sprawie w wyniku dziedziczenia). Celem art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. było bowiem zwrócenie właścicielom budynków działki gruntu ściśle związanej z tymi budynkami, a tym samym zniesienie odrębnej od gruntu własności budynków. Przeniesienie własności budynków miało już miejsce wcześniej, ale bez działki gruntu. Co do zasady własność budynku związana jest ściśle z prawem do gruntu, na którym jest on posadowiony. Od dnia 1 stycznia 1983 r., zgodnie z art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 ze zm.), z gospodarstwa rolnego przekazywanego Państwu wyłączeniu podlegały zatem już nie same budynki, lecz własność działki gruntu, na której zostały one wzniesione. W niniejszej sprawie organy przyjęły, że skarżący jest następcą prawnym (spadkobiercą) dotychczasowych właścicieli budynków (orzeczenie sądowe o stwierdzeniu nabycia spadku). Na aprobatę zasługuje stanowisko zawarte w wyroku NSA II SA 194/91z dnia 25 kwietnia 1991 r.- OSP 1992/3/63- Lex nr 11693: "1. Nie ma podstaw do zwężającej wykładni przepisu art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53), ograniczającej jego zastosowanie tylko do właścicieli takich budynków, które fizycznie istnieją w dniu wejścia w życie tego przepisu, czy też w dniu wystąpienia z wnioskiem o przeniesienie własności działki lub w dniu orzekania. 2. Odrębna własność budynków oznacza, że tak długo istnieje jakikolwiek substrat tej odrębnej własności, tak długo istnieje odrębne prawo własności. Nie może więc mieć znaczenia stan techniczny zabudowań będących odrębnym przedmiotem własności, a zwłaszcza ocena, czy zabudowania te nadają się do użytku. Zawsze bowiem właściciel takich zabudowań może podjąć starania w celu ich odbudowania". Przy wykładni przepisu art. 6 cyt. wyżej ustawy należy mieć na uwadze, że przeniesienie własności odnosi się do działki gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., a więc nie obecnie istniejącego gospodarstwa, lecz niegdyś, tj. w chwili przekazania. Granice działki gruntu powinny stanowić odzwierciedlenie terenu na którym budynki zostały wzniesione , a więc w przeszłości. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego (zdanie 3 art. 6 cyt. powyżej ustawy). Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 26 czerwca 2002 r. sygn. akt III CZP 37/02- OSNC 2003/7-8/96, Biul. SN 2002/6/12, Wokanda 2002/10/7, Prok .i Pr. 2002/12/43, M. Prawn. 2003/1/8- Lex 53712, powołując się na stanowisko doktryny stwierdził, że celem ustawy było uporządkowanie stosunków własnościowych przez zrównanie sytuacji prawnej rolników przekazujących gospodarstwo rolne Państwu przed dniem 1 stycznia 1983 r. i po tej dacie, a także odejście od oderwania własności budynków od własności działki gruntu, na której je wzniesiono. W przepisie tym nie chodzi zatem o zachowane budynki na działce gruntu w dniu jej przenoszenia. W powołanej powyżej uchwale Sąd Najwyższy stwierdził, że kategoryczne brzmienie przepisu świadczy o tym, że organ ten ma obowiązek wydania takiej decyzji, gdy chodzi o działkę wchodzącą w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r. (brak możliwości wydania takiej decyzji występuje tylko wówczas, gdy Skarb Państwa nie jest już ich właścicielem). Określone w art. 6 ustawy prawo właściciela budynków ma więc charakter bezwzględny. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu podania W. R. przejęto na własność Państwa gospodarstwo rolne o powierzchni 10,55 ha bez zabudowań, położone we wsi M., stanowiące jego własność KW nr [...] i [...]. Orzeczono również, że wyłączone z gospodarstwa budynki stanowić będą odrębny od gruntu przedmiot własności, przy czym określono wprost w powyższym rozstrzygnięciu, że dotyczy to budynku mieszkalnego, inwentarskiego, stodoły i gospodarczego. Powyższe obiekty wymienione w decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa powinny w ocenie Sądu stanowić podstawę do wyznaczenia granic działki. W rozpoznawanej sprawie nie ma zatem znaczenia, czy obiekty budowlane zachowały swą dawną formę użytkową z uwagi na stan techniczny, czy też stanowią ruiny w chwili przeniesienia własności działki gruntu. Ważne jest, czy pozostałe ruiny były budynkami wymienionymi w decyzji przejmującej na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy zastosują się do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu. W świetle powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, korzystając z uprawnień, jakie przyznaje art. 135 tej ustawy, Sąd orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku, a odnośnie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji - na podstawie art. 152 przywołanej ustawy procesowej.