II SA/Bd 666/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik (spr.) Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. II SA/ Bd 666/07 Uzasadnienie W dniu [...] kwietnia 2007 r. wpłynął do Urzędu Miasta w B. wniosek W. K. o uznanie go za stronę i wznowienie postępowania zakończonego decyzja ostateczną Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2007 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Spółce z o.o. [...] w B. pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych w zabudowie szeregowej z instalacjami wewnętrznymi, w tym gazu i wbudowanymi garażami przy ulicy [...] w B. w granicach działek nr [...] wraz z 7 miejscami postojowymi na działce nr [...] i placem zabaw na działce [...]. Uzasadniając wniosek wyżej wymieniony wskazał na naruszenie przepisów prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie interesów osób trzecich oraz charakteru otoczenia. Skarżący podniósł, że wjazdy do garaży w zaprojektowanych budynkach anektują część drogi ograniczając ilość miejsc parkingowych dla samochodów korzystających z garaży w budynkach przy ul. [...] oraz, iż bramy wjazdów usytuowane są naprzeciwko parterowych pomieszczeń mieszkalnych, w tym jego gabinetu w domu przy ul. [...] a nadto, że wysokość projektowanego budynku przewyższa istniejące budynki naruszając ład przestrzenny i zabierając nasłonecznienie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] Prezydent Miasta B. odmówił wznowienia postępowania w powyższej sprawie. Powołując się na treść art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego organ stwierdził, iż wniosek został złożony przez osobę nieuprawnioną, gdyż przedmiotowa inwestycja, wbrew sugestiom wnioskodawcy, nie ogranicza zagospodarowania jego działki nr [...] położonej przy ul. [...] oraz nie przesłania budynku znajdującego się na tej działce. Odległość bowiem projektowanego obiektu o wysokość 12m od usytuowanego po drugiej stronie ulicy domu na działce nr [...] wynosi 15m. Poza tym zjazdy do projektowanych garaży i lokalizacja miejsc postojowych zostały uzgodnione przez inwestora z Zarządem Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej pismem z [...] listopada 2006 r. Od powyższej decyzji pismem z dnia [...] maja 2007 r. W. K. odwołał się do Wojewody [...] zarzucając, iż wydana decyzja o warunkach zabudowy i pozwolenie na budowę z dnia [...] kwietnia 2007 r. w istotny sposób naruszają przepisy prawa budowlanego oraz powołał się na argumenty zawarte w piśmie - wniosku o wznowienie postępowania. Podniósł także, iż inwestor w niniejszym przypadku jest traktowany preferencyjnie w stosunku do sąsiednich, identycznych inwestycji, w których przewidziano mniej mieszkań z garażami. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Wojewoda uznał za prawidłowe stanowisko Prezydenta Miasta B., iż realizacja obiektu budowlanego na wymienionych w pozwoleniu na budowę działkach nie spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr [...] stanowiącej własność odwołującego się, co jest równoznaczne z brakiem po jego stronie uprawnienia do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu odwoławczego zachowane zostały warunki usytuowania projektowanego budynku wielorodzinnego w stosunku do granicy działki [...] (odległość wnosi 11m) i do usytuowanego na niej domu (odległość wynosi 15m) wymagane rozporządzeniem Ministra Infrastruktury, co jednocześnie zapewnia odpowiednie nasłonecznie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz bezpieczeństwo przeciwpożarowe. Wyłączenie właściciela działki nr [...] z udziału w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę budynku wielorodzinnego było więc uzasadnione. Decyzję Wojewody [...] W. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o uznanie go za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. [...] i uchylenie tejże decyzji. Skarżący zakwestionował wprowadzenie decyzją o warunkach zabudowy w środek osiedla intensywnej zabudowy przekraczającej kilkakrotnie intensywność zabudowy okolicznej, co oznacza według niego nieposzanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Prowadzenie na podstawie powyższej decyzji postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę czyni go, jego zdaniem, automatycznie stroną tego postępowania, gdyż budowa przenosi się na działkę nr [...] sąsiadującą z jego działką. Skarżący wskazał także na naruszenia prawa zaistniałe, w jego ocenie, przy wydaniu pozwolenia na budowę w zakresie dotyczącym intensywności zabudowy wskaźników powierzchni zabudowy, usytuowania budynku na granicy lub blisko granicy działki, wysokości zabudowy oraz lokalizacji miejsc postojowych i placu zabaw. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że kontrola ta sprowadza się do oceny, czy wydając decyzję organ nie naruszył prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób wpływający na jej treść. W postępowaniu sądowym nie mogą być zatem brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej. Poza tym w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd nie będąc przy ocenie legalności rozstrzygnięcia co do zasady związany granicami skargi, to jest mając uprawnienie wykroczenia poza podnoszone w skardze zarzuty i reagowania na niedostrzeżone przez skarżącego wadliwości kontrolowanej decyzji, jest jednak związany granicami sprawy. Granice zaś sprawy w zakresie orzekania wyznacza, jak przyjęto w orzecznictwie sądowym, jej przedmiot, przez który należy rozumieć treść określonych praw i obowiązków oraz ich podstawę faktyczną i prawną. Oznacza to, że rozpoznając skargę sąd nie może wykraczać swoimi ocenami prawnymi poza granice sprawy określone przez przedmiot zaskarżonej, konkretnej decyzji, a zatem ogranicza się do zbadania legalności tejże decyzji niezależnie od tego, czy rozwiązanie problemów podnoszonych przez osobę skarżącą wykracza poza zawarte w tej decyzji rozstrzygnięcie. Z uwagi na przedmiot zaskarżenia, którym jest decyzja odmawiająca uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania unormowanego w przepisach art. 145 i następnych kpa, kontrola, o której mowa w art. 1 § 2 wskazanej wyżej ustawy z dnia 25 lipca 2003 r., sprowadzona była w niniejszej sprawie do oceny legalności uznania za niedopuszczalne, z przyczyn podmiotowych, wznowienia na wniosek skarżącego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2007 r. Kontroli Sądu nie podlegało natomiast, czy zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego wyszczególnione w art. 145 § 1 kpa, zwłaszcza określona w punkcie 4 tego artykułu, jak również sama decyzja z dnia [...] stycznia 2007 r. udzielające spółce z o.o. "[...]" w Bydgoszczy pozwolenia na budowę budynków wielorodzinnych przy ulicy [...], zaś podnoszone w odwołaniu od decyzji I instancji i skardze zarzuty w przedmiocie usytuowania budynku, wysokość zabudowy, czy liczby mieszkań dotyczyły tej właśnie decyzji. Nie istniały też podstawy do ustosunkowania się do tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie przez organy obydwu instancji. Obligowane byłyby natomiast do nich się odnieść, gdyby doszło do wznowienia postępowania zakończonego wydanym pozwoleniem na budowę. Będąc związany granicami sprawy Sąd tym bardziej nie mógł zajmować się badaniem zgodności z prawem wydanej na wcześniejszym etapie postępowania inwestycyjnego decyzji ustalającej warunki zabudowy dla objętej pozwoleniem na budowę inwestycji, a kwestie intensywności zabudowy, wskaźników powierzchni zabudowy, czy lokalizacji miejsc postojowych i placu zabaw rozstrzygane były wymienioną decyzją. Do oceny legalności ustalonych dla omawianej inwestycji warunków zabudowy Sąd byłby kompetentny w odrębnym postępowaniu po wzniesieniu doń skargi od wydanej we wskazanej sprawie decyzji ostatecznej organu odwoławczego, to jest Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy i postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, to postępowania, jak już nadmieniono, odnoszące się do dwóch różnych etapów postępowania inwestycyjnego, regulowane odrębnymi przepisami, przy czym organ udzielający pozwolenia na budowę jest związany decyzją ustalającą warunki zabudowy dopóki nie zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego w odrębnym postępowaniu, nawet gdyby była wadliwa. Przed wydaniem pozwolenia na budowę organ wręcz obligowany jest sprawdzić, czy projekt budowlany nie pozostaje w sprzeczności z ustalonymi warunkami zabudowy. Skarga w zakresie, w jakim Sąd władny był ją rozpoznać, nie zasługuje na uwzględnienie. Ze względu na to, że wznowienie postępowania, stosownie do art. 147 kpa, następuje z urzędu lub na żądanie strony, organ ma obowiązek zbadania, czy podanie o wznowienie postępowania pochodzi od strony. Podanie o wznowienie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, będzie skuteczne, jeśli wpłynie ono do podmiotu, który uczestniczył w charakterze strony w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia lub który wprawdzie w postępowaniu tym nie uczestniczył, lecz spełnia warunki określone w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006 r., Nr 156, poz. 1118). Zgodnie ze wskazanym przepisem stroną w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę mogą być, poza inwestorem, właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca tylko takiej nieruchomości, która znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Ustalenie obszaru oddziaływania obiektu ma więc istotne znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego. Obszarem oddziaływania przyszłej inwestycji, w zależności od sytuacji, mogą być objęte nieruchomości nawet znaczenie od nich oddalone, ale też niekiedy oddziaływanie planowanego obiektu może ograniczać się do działki, na której będzie on zrealizowany. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć, w myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Obszar ten wyznacza się w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę obiektu mając na uwadze jego rodzaj i charakterystykę, w oparciu o przepisy powszechnie obwiązujące, zawierające regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. Należą do nich przepisy z zakresu ochrony środowiska, przepisy przeciwpożarowe, dotyczące dróg publicznych, ochrony zabytków i inne, a przede wszystkim – przepisy określające warunki techniczne dotyczące różnych obiektów. Wskazane przepisy wymieniają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Pominięcie skarżącego w prowadzonym postępowaniu o pozwolenie na budowę budynku wielomieszkaniowego (nie powiadomienie o jego wszczęciu i zakończeniu, nie doręczenie decyzji) oznacza, iż organ uznał, że należąca do skarżącego zabudowana działka nr [...] znajduje się poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji - inwestycja ta nie stwarza dla skarżącego ograniczeń wynikających z przepisów prawa materialnego. Należy więc ocenić, czy stanowisko organu w powyższym zakresie było prawidłowe a w konsekwencji, czy skarżący jest legitymowany do ubiegania się o wznowienie postępowania. Celem podważenia stanowiska organu wyrażonego w negatywnym rozstrzygnięciu dotyczącym wznowienia postępowania, skarżący musiałby wskazać związane z realizacją budynku wielomieszkaniowego okoliczności godzące bezpośrednio w jego uprawnienia w zagospodarowaniu działki nr [...], zagwarantowane konkretnymi przepisami prawa materialnego. Sam fakt, iż skarżący jest właścicielem wskazanej działki, w pobliżu której ma być realizowana powyższa inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do przyznania mu statusu strony w rozpatrywanej sprawie. Jak wynika z pisma – podania o wznowienie postępowania, odwołania od decyzji I instancji oraz skargi do Sądu skarżący swej legitymacji do żądania wznowienia postępowania upatruje w pozbawieniu nasłonecznienia przez przewyższający okoliczne obiekty budynek, ograniczeniu na ulicy miejsc parkingowych dla samochodów na skutek anektowania jej części przez wjazdy do garaży w projektowanym budynku, pokrywaniu się szczytów budynku z granicami działki oraz przeniesieniu placu budowy na działkę nr [...] sąsiadującą z jego działką. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej podano, że segment projektowanego budynku o wysokości 12 metrów jest oddalony od granicy działki nr [...] o 11 metrów, a od domu na tej działce – o 15 metrów, przy czym inwestycję od działki skarżącego oddziela ulica (działka [...]). Dokumentacja projektowa pozwala na stwierdzenie, iż nieruchomość skarżącego znajduje się naprzeciw pierzei północno-wschodniej wspomnianego segmentu. Jednak mimo to, wskazana wyżej odległość segmentu od domu skarżącego umożliwia normalne oświetlenie jego pomieszczeń oraz zapewnia zachowanie nasłonecznienia od strony ulicy, to jest w części południowo-zachodniej. Zresztą zauważyć trzeba, że skarżący używając we wniosku sformułowania, iż budynek "zabiera nam nasłonecznienie" nie skonkretyzował, czy miał tu na myśli własną działkę, czy też inne nieruchomości. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) reguluje odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów w aspekcie zapewnienia naturalnego oświetlenia tych właśnie pomieszczeń. Podobnie również czas nasłonecznienia, o którym mowa w § 60 cyt. rozporządzenia odnosi się do wymienionych pomieszczeń, a zwłaszcza pokoi mieszkalnych. Zatem zacienienie wyłącznie terenu samej działki, nie jest objęte treścią wymienionych przepisów i wynikającymi z nich dla inwestora ograniczeniami, stąd nie może uzasadniać ewentualnego podnoszenia tej okoliczności w celu wykazania legitymacji prawnej w sprawie związanej z pozwoleniem na budowę. Jak trafnie zauważył skarżący północno-zachodni szczyt projektowanego obiektu (pozostałe przy ocenie legitymacji skarżącego nie mogą być brane pod uwagę) znajdujący się na wprost jego nieruchomości jest usytuowany na granicy działki [...], lecz działka ta nie graniczy z działką skarżącego lecz działką nr [...], na której jest droga. Podnoszony w tym zakresie zarzut jest więc w aspekcie ograniczeń dla jego nieruchomości chybiony. Nadto w cytowanym wyżej rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w § 12 określa się odległości między obiektami na przyległych działkach budowlanych i przypadki możliwości ich sytuowania na granicach takich działek, zaś działka nr [...], jak wskazano, nie jest działką budowlaną (droga). Także przeniesienie palcu budowy na działkę nr [...] – drogę oddzielającą nieruchomość skarżącego od zaprojektowanego budynku, nie może być rozpatrywane pod kątem wpływu na możliwość zagospodarowania tej nieruchomości, skoro decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2007r. r. nie obejmuje budowy drogi. Obszar oddziaływania wyznacza się bowiem w odniesieniu do obiektu, co do którego wydawane jest pozwolenie na budowę. Wskazując na ograniczenie liczby miejsc parkingowych dla samochodów osób mieszkających przy ulicy [...] spowodowane budową wjazdów do garaży powstającego budynku, skarżący wykracza poza własny interes, który w niniejszej sprawie tylko winien być wykazywany. Poza tym w powyższym przypadku może być mowa tylko o interesie faktycznym a nie prawnym. Jest to okoliczność faktyczna mogąca powodować utrudnienia w znalezieniu wolnego miejsca do zaparkowania lub we wjeździe na teren własnej nieruchomości, jak również zmniejszyć komfort przemieszczania się po ulicy. Pojawienie się utrudnień w zaparkowaniu samochodu nie ma nic wspólnego ze znajdującym odzwierciedlenie w przepisach prawa materialnego ograniczeniem w zagospodarowaniu działki nr [...] położonej przy ul. [...] wynikającym z budowy po przeciwnej stronie drogi domu mieszkalnego, a więc także nie może być skutecznie podnoszone na poparcie swej legitymacji, jako strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Nadmienić należy, że droga między powstającym obiektem a nieruchomością skarżącego jest wewnętrzną drogą osiedlową i – jak podkreślono w decyzji I instancji - inwestor uzyskał zgodę jej właściciela, czyli miasta (reprezentowanego przez Wydział Mienia i Geodezji) na budowę zjazdów do garaży, a nadto zjazdy te zostały uzgodnione z Zarządem Dróg Miejskich i Komunikacji w B. W świetle tego, co zostało wyżej powiedziane, zdaniem Sądu, za prawidłowy uznać należy wyrażony w zaskarżonej i poprzedzającej, jej decyzji pogląd, iż skarżącemu nie można przypisać statusu strony postępowania uprawniającego do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania, w przedmiotowej sprawie, skoro nie wykazał, iż w związku z projektowanym usytuowaniem budynku wielomieszkaniowego przepisy prawa wprowadzają ograniczenia w możliwości zagospodarowania należącej do niego nieruchomości. Subiektywnie przekonanie osoby wnioskującej o wznowienie postępowania, iż jest stroną postępowania, nie rodzi dla adresata wniosku obowiązku jego uwzględnienia. Podnieść dodatkowo należy, że powoływanie się przez skarżącego we wniosku z dnia [...] kwietnia 2007 r. na przepis art. 5 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane na poparcie swego uprawnienia do jego złożenia jest, w ocenie Sądu, chybione. Z treści tego przepisu wynika, że obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób zapewniający poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, jednakże interesy te, mając na uwadze treść art. 28 ust. 2 wymienionej ustawy, muszą występować w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Tymczasem, jak wyżej wskazano, nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego budynku wielomieszkaniowego przy ul. [...]. Oczekiwania podmiotu nie spełniającego warunków przewidzianych w art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego winny być brane pod uwagę i w odpowiednim stopniu uwzględniane przy wydawaniu pozwolenia na budowę, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie słuszny interes samego inwestora, czy względy społeczne. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy skutecznego żądania wznowienia postępowania w związku z zaistniałym, jego zdaniem, naruszeniem przepisów prawa przy udzieleniu pozwolenia na budowę. Uznając, że zaskarżona decyzja utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. nie narusza prawa, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) orzeczono, jak w sentencji wyroku.