II SA/Bd 666/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi P. S.A. na postanowienie Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania świadectwa weterynaryjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz P. S.A. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...].04.2017r., znak: [...] [...] -Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w B. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. z dnia [...].03.2017r., którym odmówiono P. B. wydania świadectwa weterynaryjnego dla przesyłki preparatu mlekozastępczego o nazwie P. M. R., partia [...], przeznaczonego do [...]. Powiatowy Lekarz Weterynarii w B. odmówił wydania zaświadczenia -świadectwa weterynaryjnego z powodu braku pewności czy preparat nie uległ zmianie pod względem mikrobiologicznym. Nie uzyskawszy takiej pewności organ I instancji przyjął, że nie może w tych warunkach wydać zaświadczenia - świadectwa weterynaryjnego. W zażaleniu na postanowienie, Spółka wywiodła, iż brak pewności nie był żadną uzasadnioną przyczyną odmowy wydania stosownego zaświadczenia. Ponadto wywodzono, iż Powiatowy Lekarz Weterynarii w B. mógł ową niepewność bardzo łatwo usunąć. K. - P. Wojewódzki Lekarz Weterynarii w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...].04.2017r wskazał, że stosowne zaświadczenie - świadectwo weterynaryjne, wydawane jest w interesie podmiotu, który eksportuje na rynek zewnętrzny określone produkty. Na podstawie porozumień, umów międzynarodowych, zaświadczenie - świadectwo weterynaryjne, wydawane przez organ administracji weterynaryjnej jednej z umawiających się stron stwierdza spełnienie wymogów, co do produktu, który ma być przedmiotem eksportu. Odpowiedzialność organów administracji weterynaryjnej obejmuje nie tylko polski rynek wewnętrzny, ale też rynki zewnętrzne, w tym wypadku rynek [...]. Międzynarodowe znaczenie zaświadczenia -świadectwa weterynaryjnego, wymaga od organów administracji weterynaryjnej szczególnie wzmożonej ostrożności, wynikającej z wagi i znaczenia takiego świadectwa. Organ podkreślił, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar udowodnienia, że produkt, który chce uczynić przedmiotem eksportu, czyni zadość wymogom zarówno rynku polskiego, jak i rynku [...], zatem skarżąca Spółka winna wykazać, że takie warunki zostały spełnione. Nie ma jakiegokolwiek znaczenia okoliczność, iż skarżąca Spółka przedstawiła wyniki badań próbek urzędowo pobranych przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. z partii wyrobu w dniach 24 i [...] października 2016 roku. Każda partia eksportowana wymaga wydania odrębnego zaświadczenia - świadectwa weterynaryjnego, co oznacza, że ocenie zgodności z prawem podlega każdorazowo dana, konkretna wysyłana partia. Wprawdzie ustawa o Inspekcji Weterynaryjnej nie określa w art. 26 ust. 3 pkt 1, jaki jest termin ważności zaświadczenia - świadectwa weterynaryjnego, niemniej nie ma potrzeby określania przez prawodawcę terminu ważności takiego świadectwa, gdyż z samej okoliczności, że każda partia wymaga odrębnego zaświadczenia - świadectwa weterynaryjnego wynika czasowy zakres jego obowiązywania. Gdyby rozumować według stanowiska skarżącej Spółki, to dla wysłania partii, którą chce eksportować do [...], wystarczyłoby dołączyć zaświadczenie - świadectwo weterynaryjne, którym Spółka posłużyła się w grudniu 2016 roku i w ten sposób spełnić wymóg prawem określony. Spółka jednak nie tylko nie posłużyła się tym zaświadczeniem - świadectwem weterynaryjnym, ale wręcz wystąpiła o wydanie kolejnego świadectwa weterynaryjnego. To Spółka domagała się wydania takiego zaświadczenia, a zatem to ona winna udowodnić, że nie doszło do zmian mikrobiologicznych w produkcie. Organ II instancji zaznaczył, że przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, w ramach którego zażądał od skarżącej spółki posiadanych rejestrów temperatury i wilgotności w trakcie przechowywania produktu, procedur zakładowych wykonywania badań przechowalniczych, kierunków badań laboratoryjnych wykonywanych w ramach tych procedur. Spółka nie przedłożyła stosownych dowodów, co tym bardziej utwierdza organ II instancji w tym, że niepewności organu I instancji były w pełni uzasadnione. Spółka nie sprostała ciężarowi dowodu nie tylko co do tego, czy partia produktu spełnia wymogi prawem określone, ale również nie sprostała ciężarowi dowodu w zakresie wykazania, że parametry wpływające na jakość produktu nie uległy zmianie podczas przechowywania. Powiatowy Lekarz Weterynarii w B. nie dopuścił się nadinterpretacji przepisów, ale wykazał się wymaganą w tego typu sprawach ostrożnością. Wobec tych okoliczności zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Skarżący P. B. wniosła skargę na postanowienie [...] - P. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w B. z dnia [...].04.2017r. znak: [...], zarzucając: 1. rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1.1. art. 136 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, 1.2. art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 140 kpa przez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności naruszenie obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób zupełny i wyczerpujący całego materiału dowodowego, a przez to przeprowadzenie niepełnego postępowania dowodowego i wydanie zaskarżonego orzeczenia przed uzyskaniem od skarżącego wyjaśnień dodatkowych oraz uzupełniającego materiału dowodowego, 1.3. art. 80 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez przeprowadzenie niepełnego postępowania dowodowego, a w szczególności poprzez pobieżne zbadanie i ocenienie, prowadzące do wniosków niezgodnych ze stanem faktycznym, jedynie dowodów przesłanych wraz z aktami przez organ I instancji, a całkowite pominięcie dowodu w postaci pisma skarżącego z [...].04.2017r. wraz z załączonymi do pisma dokumentami, w szczególności rejestrami temperatury i wilgotności w magazynie paszowym za okres przechowywania preparatu mlekozastępczego, a tym samym ocenę jedynie na podstawie części materiału dowodowego, czy okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały udowodnione, 1.4. art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie skarżącej Spółce czynnego udziału w postępowaniu, polegające na wydaniu zaskarżonego orzeczenia przed uzyskaniem od niej wyjaśnień dodatkowych oraz uzupełniającego materiału dowodowego, a tym samym odebraniu jej możliwości pełnego wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań, 2. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 2.1. art. 26 ust.3 pkt 1 ustawy z dn.[...].01.2004r. o Inspekcji Weterynaryjnej (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 1077 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, iż brak jest pewności, że w kwestionowanej partii preparatu mlekozastępczego poziom mikroflory bakteryjnej nie uległ zmianie do poziomu wymagań nieakceptowanego w [...], 2.2. art. 13 ust. 1 pkt 11 ustawy z dn.[...].01.2004r. o Inspekcji Weterynaryjnej poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie wydanej na podstawie w/w przepisu Instrukcji Głównego Lekarza Weterynarii z dn. [...].05.2011 r. Nr [...] w sprawie wydawania, odbioru, ewidencjonowania i przechowywania eksportowych i przedeksportowych świadectw zdrowia dla towarów przeznaczonych na eksport do państw Unii Celnej, a tym samym przyjęcie, że skarżąca Spółka mogła posłużyć się świadectwem weterynaryjnym wydanym w grudniu 2016r., lecz wystąpiła o wydanie kolejnego. W ocenie skarżącej zaskarżone postanowienie wydane zostało z rażącym naruszeniem wskazanych przepisów . Skarżąca już na etapie postępowania przed organem I instancji udowodniła, że produkt czyni zadość wymogom zarówno rynku polskiego, jak i rynku [...]. Organ II Instancji całkowicie pominął okoliczność, że spółka przedstawiła Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii zarówno odpowiednie wyniki badań laboratoryjnych z [...].10.2016r., próbek urzędowo pobranych z partii [...], jak i wyniki badań przechowalniczych wykazujące, że w produkcie przechowywanym w suchym i chłodnym pomieszczeniu, przez cały okres przydatności do spożycia nie zachodzą żadne zmiany. Produkt od momentu wytworzenia w październiku 2016 r. do zgłoszenia go do eksportu (luty 2017r.), przechowywany był w magazynie w temperaturze nie przekraczającej 12 st.C, w szczelnych opakowaniach. Wilgotność wyrobu nie przekroczyła 3%. Na podstawie takich danych, popartych wynikami badań, Powiatowy Lekarz Weterynarii mógł ustalić właściwości towaru i poświadczyć aktualny stan preparatu mlekozastępczego, a zatem zachodziły przesłanki do wydania odpowiedniego świadectwa weterynaryjnego. Odmowa wydania świadectwa i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji nastąpiło zatem z naruszeniem zarówno prawa materialnego (art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej), jak i przepisów proceduralnych. Naruszenie przez organ II instancji powołanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego przejawia się także w sposobie prowadzenia postępowania, w szczególności przeprowadzenie niepełnego postępowania dowodowego oraz uniemożliwienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, a tym samym odebranie jej możliwości pełnego wypowiedzenia się sprawie i wydanie zaskarżonego orzeczenia przed uzyskaniem od skarżącej dodatkowych wyjaśnień i dowodów. Wbrew twierdzeniom organu II instancji, spółka przedłożyła stosowne dowody. Wojewódzki Lekarz Weterynarii pismem z [...].03.2017r., doręczonym [...].04.2017r., wezwał skarżącą Spółkę do uzupełnienia materiału dowodowego i przesłania szeregu dokumentów, wymienionych w piśmie. Organ nie zakreślił jednak Spółce żadnego terminu na realizację obowiązku, posługując się jedynie nieznanym w procedurze administracyjnej określeniem "w trybie pilnym". Spółka bezzwłocznie przystąpiła do kompletowania dokumentów i udzielenia odpowiedzi. P. Spółki (datowane na [...].04.2017r.) wraz z kompletem załączników zostało złożone w siedzibie organu, na ręce osoby prowadzącej sprawę w dniu [...].04.2017r. P. wraz z załącznikami zostało przygotowane i złożone bez zbędnej zwłoki, w optymalnym dla tej czynności terminie. W chwili złożenia tego pisma zaskarżone postanowienie już było wydane, o czym pracownik skarżącej został poinformowany. Jak z powyższego wynika, organ II instancji, żądając od skarżącej przedstawienia dowodów, nie zakreślając terminu na wykonanie tego obowiązku, a następnie wydając orzeczenie przed otrzymaniem tych dowodów, rażąco naruszył przepisy postępowania administracyjnego. Organ II instancji dopuścił się dodatkowo naruszenia prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 pkt 11 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie wydanej na podstawie w/w przepisu Instrukcji Głównego Lekarza Weterynarii z [...].05.2011 r., a tym samym przyjęcie, że skarżąca Spółka mogła posłużyć się świadectwem weterynaryjnym wydanym w grudniu 2016r. Organ myli ze sobą pojęcia: "wielkość partii produkcyjnej" i "wielkość partii wysyłki", a są to dwa różne pojęcia. "Partia produkcyjna" to ilość tego samego towaru, o tych samych parametrach, wyprodukowanego w zamkniętym czasowo cyklu produkcyjnym (w nin. sprawie 20 ton preparatu o nr [...] wyprodukowanego [...].10.2016r.). Próbki do badań w celu uzyskania świadectwa weterynaryjnego, z danej partii produkcyjnej, pobiera się raz na całą partię, po zakończeniu jej produkcji, natomiast świadectwa weterynaryjne wydawane są oddzielnie na poszczególne "partie wysyłki/przesyłki", tj. partię towaru znajdującą się na konkretnym zamkniętym pojeździe (ust. VI pkt 16 ppkt 2 Instrukcji). W świadectwie wpisuje się numer naczepy, a świadectwa są numerowane centralnie i stanowią druki ścisłego zarachowania. Jedna partia produkcyjna może być podzielona na kilka partii przesyłki, dla których wydawane są, w oparciu o jeden wynik badania laboratoryjnego, osobne świadectwa weterynaryjne. Skarżąca nie mogła zatem, wbrew twierdzeniom organu II instancji, posłużyć się jednym świadectwem na kilka partii przesyłki towaru. Występując jednak o świadectwo, spółka przedstawiła wszelkie wymagane prawem dokumenty, z których wynikało, że towar spełnia wymogi niezbędne do dopuszczenia go na rynek Unii Celnej (w tym wypadku [...]), spełniając tym samym obowiązek wynikający zarówno z art. 26 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, jak i z ust.VI pkt 16 ppkt 1 Instrukcji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję (postanowienie) uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 26 ust.3 pkt 1 ustawy z 29 stycznia 2004r. o Inspekcji Weterynaryjnej (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 1077 z późn. zm.). Uprawnienia Powiatowego Lekarza Weterynarii do wystawiania świadectw wynikają z unormowań zawartych w art. 26 ust. 1 ustawy. Poza sporem pozostaje, że strona skarżąca zobowiązana jest do uzyskania świadectw zdrowia na wytwarzane i eksportowane przez siebie produkty. W związku z eksportem produktu mlekozastepczego do państwa trzeciego, istniała więc konieczność uzyskania świadectwa weterynaryjnego. Dany produkt, który miał być eksportowany, był objęty tylko jednym zaświadczeniem - świadectwem weterynaryjnym, którego moc rozciągała się całą partię produkcyjną a nie na każdą partię tego produktu, która miałaby być eksportowana do [...]. W stanie faktycznym sprawy organ uznał, że nie ma podstaw do wydania świadectwa weterynaryjnego dla partii eksportowej z powodu braku pewności czy aktualne są parametry jakościowe partii produkcyjnej. W ocenie Sądu, brak pewności co do stanu faktycznego sprawy ( tu jakości produktu) nie może uzasadniać jakiegokolwiek rozstrzygnięcia i przyjęcia podstawy do negatywnego załatwienia wniosku (w rozpoznawanej sprawie, odmowy wydania zaświadczenia- świadectwa weterynaryjnego). Zadaniem organu jest ustalenie pewnych i jednoznacznych okoliczności a nie wydawanie rozstrzygnięć na podstawie domniemań. Jeśli w wyniku przeprowadzonego postępowania nie można ustalić pewnych okoliczności, wówczas organ może wyciągnąć z takiego stanu, określone konsekwencje procesowe. Stosownie do treści art. 26 ust. 3 pkt 1 i ust.4 i 5 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, organ wystawiając świadectwo zdrowia poświadcza dane, co do których posiada wiedzę i które mogą być przez niego ustalone. Precyzując warunki wystawiania świadectwa zdrowia, przepis art. 26 ustawy określa, że jeśli wystawienie świadectwa zdrowia następuje na podstawie innych dokumentów, to wystawiający świadectwo jest obowiązany posiadać te dokumenty przed jego wystawieniem, zaś stosownie do art. 26 ust. 5 wystawiający świadectwo może wystawić świadectwo zdrowia na podstawie danych, które zostały ustalone przez osoby, o których mowa w art. 16 ust. 1, jeżeli wystawiający świadectwo może potwierdzić prawdziwość tych danych lub na podstawie danych uzyskanych podczas innych urzędowych kontroli (ust.5 pkt 3). Tu tryb wystawienia świadectwa ma charakter warunkowy. Ustalenie rodzaju danych, niezbędnych do wydania świadectwa należy zatem do organu. Jeżeli nie dysponuje on tymi danymi, jest zobowiązany do ich uzyskania przez zobowiązanie zainteresowanego do ich przedłożenia. Zasady gromadzenia niezbędnego materiału, powinny odbywać się w myśl obowiązujących reguł proceduralnych, którymi są m.in. w przypadku wezwania, zakreślenie określonego terminu, według zasad wynikających z procedury administracyjnej . Słusznie skarżący zwraca uwagę, że słowo "pilnie" nie dookreśla terminu. Termin musi być konkretny i realny oraz powinien uwzględniać charakter czynności niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Na podstawie zebranych danych, organ ustala czy istnieją podstawy do wydania świadectwa. W każdym natomiast przypadku, wystawiający świadectwo zdrowia poświadcza dane, co do których posiada wiedzę i które mogą być przez niego ustalone. W opozycji do "posiadania wiedzy" o danych, jest brak wiedzy lecz przepis art. 26 ust. 3 ustawy zawiera przesłanki, które muszą być spełnione kumulatywnie, gdyż przepis ten skonstruowany jest na zasadzie koniunkcji, o czym świadczy użycie spójnika "i". Oprócz zatem spełnienia przesłanki posiadania wiedzy, organ wystawiając świadectwo musi dążyć do jej zdobycia, gdyż poświadcza dane, które mogą być przez niego ustalone. Skoro wystawienie świadectwa zdrowia poświadcza dane, co do których organ posiada wiedzę i które mogą być przez niego ustalone, wymaga to ze strony inspekcji weterynaryjnej określonej aktywności. Nie ma zatem normatywnego uzasadnienia przyjęcie, że niepewność co do stanu produktu, bez próby uzyskania niezbędnych danych, może uzasadniać odmowę wydania świadectwa. To organ ustala właściwości towaru i poświadcza aktualny stan produktu. Organ odmawia wydania zaświadczenia, gdy nie ma wiedzy i dane do wydania zaświadczenia nie mogą być przez niego ustalone. Jeśli w wyniku podjętych czynności produkt nie spełniałby kryteriów przewidzianych do wydania zaświadczenia, dopiero wówczas uzasadniona byłaby odmowa. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, organ nie wykazał, że nie mógł ustalić niezbędnych danych. To, że owe dane były częściowo w posiadaniu zainteresowanego nie zwalnia organu z konieczności należytego ich zebrania i zbadania. Spółka przedstawiła Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii zarówno wyniki badań laboratoryjnych z [...].10.2016r., próbek urzędowo pobranych z partii [...], jak i wyniki badań przechowalniczych, które jak twierdzi wykazują, że w produkcie przechowywanym w suchym i chłodnym pomieszczeniu, przez cały okres przydatności do spożycia nie zachodzą żadne zmiany. Jak twierdzi skarżąca, produkt od momentu wytworzenia w październiku 2016r. do zgłoszenia go do eksportu (luty 2017r.), przechowywany był w magazynie w temperaturze nie przekraczającej 12 st.C, w szczelnych opakowaniach. Wilgotność wyrobu nie przekroczyła 3%. Organ powinien ocenić czy takie dane są wystarczające a jeśli nie, podjąć działania zmierzające do ich pozyskania we właściwym i realnie zakreślonym terminie, zgodnym z regułami k.p.a. Organ odwoławczy "w trybie pilnym" zobowiązał do przedłożenia stosownych dokumentów i wyjaśnień. Zobowiązanie "w trybie pilnym" nie określa precyzyjnie terminu na dokonanie czynności. W tych warunkach należy stwierdzić, że odmowa wydania świadectwa i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji nastąpiło z naruszeniem zarówno prawa materialnego (art.26 ust.3 pkt 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej), jak i przepisów proceduralnych. Konkludując, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za niezgodne z regulacją prawa materialnego i przepisów procedury, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę, organ oceni czy żądanie skarżącej jest nadal aktualne, a jeśli tak, podejmie stosowne czynności do załatwienia wniosku, uwzględniając stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku.