II SA/Bd 668/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie [...] [...] Inspektora Nadzoru [...] w B. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...].ZZ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla M. B. (zwany dalej "Inspektorem Powiatowym") nakazał inwestorowi i jednocześnie współwłaścicielowi nieruchomości przy Al. [...] w B., skarżącej M. S. – J. , rozbiórkę budynku gospodarczego zrealizowanego bez zgłoszenia właściwemu organowi, w miejscu po istniejącym budynku gospodarczym na terenie działki oznaczonej nr ewid.[...], obręb 169 przy Al. [...] w B.. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją K. – P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2013 r. nr [...].KK. Skarga od decyzji organu odwoławczego została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2014 r. (sygn. akt II SA/Bd 1529/13). Skarga kasacyjna od wyroku WSA została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] kwietnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 1975/14). Po stwierdzeniu w wyniku oględzin, że budynek objęty nakazem rozbiórki nie został rozebrany w całości (do rozbiórki pozostała płyta fundamentowa), Inspektor Powiatowy [...] grudnia 2016 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...].SK. P. z [...] grudnia 2016 r. skarżąca wniosła zarzuty do ww. tytułu wykonawczego podnosząc, że obowiązek stwierdzony tytułem wykonawczym został przez nią w całości wykonany (art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; Dz. U. z 2016 r. poz. 599, zwanej w skrócie "u.p.e.a."), a ponadto wskazała na: - nieistnienie obowiązku rozbiórki betonowej płyty fundamentowej (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), - określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia (art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a.), - niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.). Skarżąca podniosła, że przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Inspektora Powiatowego z [...] sierpnia 2013 r. była rozbiórka samowoli budowlanej w postaci budynku gospodarczego zrealizowanego w miejscu po istniejącym budynku gospodarczym. [...] ta polegała na postawieniu (odbudowie) konstrukcji nietrwale związanej z gruntem w postaci dwóch ścianek budynku gospodarczego, co potwierdza także treść uzasadnienia ww. wyroku WSA z 25 lutego 2014 r. Zdaniem skarżącej elementem samowoli budowlanej nie była betonowa płyta fundamentowa, albowiem płyta ta była pozostałością po uprzednio usytuowanym na przedmiotowej działce budynku gospodarczym oraz utwardzeniu podłoża. Podobnie rzecz ma się z trzecią ścianą budynku gospodarczego oraz czwartą ze ścian (ogrodzeniem) – które bezspornie nie są objęte postępowaniem egzekucyjnym. Wobec tego skarżąca stwierdziła, że wykonała obowiązek administracyjny wynikający z decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. tj. usunęła samowolę budowlaną, przez co obowiązek został wykonany (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.) a w zakresie, w jakim organ zdaje się prowadzić egzekucję (rozbiórka betonowej płyty fundamentowej) – obowiązek taki nie istnieje. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...].SK Inspektor Powiatowy nie uwzględnił wniesionych przez skarżącą zarzutów. W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez skarżącą zażalenia K. – P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim) postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W ślad za organem pierwszej instancji Inspektor Wojewódzki ustalił, że budynek objęty obowiązkiem dokonania rozbiórki nie została rozebrany w całości – do rozbiórki pozostała płyta fundamentowa. Inspektor Wojewódzki podniósł, że zgodnie z treścią sentencji egzekwowanej decyzji Inspektora Powiatowego z [...] sierpnia 2013 r. obowiązkiem rozbiórki objęty jest "budynek gospodarczy zrealizowany bez zgłoszenia właściwemu organowi, w miejscu po istniejącym budynku gospodarczym", tak więc należy rozebrać "budynek gospodarczy" a nie jego poszczególne części. Organ wskazał ponadto, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1995 r. - Prawo budowlane przez pojęcie "budynek" należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Zgodnie zatem z tą definicją rozbiórka budynku obejmuje również jego fundamenty, tworzące razem wspólną konstrukcyjną i architektoniczną całość. Inspektor Wojewódzki wskazał, że wbrew temu co twierdzi skarżąca, iż betonowa płyta fundamentowa jest pozostałością po poprzednio posadowionym budynku gospodarczym, organy nadzoru budowlanego rozpatrując sprawę administracyjną ustaliły, że obiekt nie pokrywa się wymiarami z uprzednio istniejącą w tym miejscu zabudową, a obecna kubatura jest większa od powierzchni obiektu zajmowanej uprzednio. Odnośnie wskazywanych przez skarżącą fragmentów uzasadnienia wyroku WSA z 25 lutego 2014 r., z których zdaniem skarżącej wynika, że zarzucana jej samowola dotyczyła faktycznie dwóch ścian wykonanych z płyt OSB, dachu i bramy garażowej – Inspektor Wojewódzki zauważył, że uzasadniają one jedynie kwestie wątpliwe w rozpatrywanej sprawie np. co do pojęcia remontu, odbudowy czy ściany wspólnej, w zakresie samowolnych robót. Natomiast treść tego wyroku nie wskazuje zakresu rozbiórki, która uprawniałaby do twierdzenia, iż należy rozebrać budynek za wyjątkiem jego fundamentów. Inspektor Wojewódzki podkreślił, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zgłaszanych zastrzeżeń co do zakresu obowiązku nałożonego decyzją ostateczną. W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować ani zasadności ani zakresu obowiązku nałożonego na zobowiązanego, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej. Wobec tego organ uznał, iż zarzut z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. nie jest trafiony; nałożony egzekwowaną decyzją z [...] sierpnia 2013 r. obowiązek rozbiórki budynku gospodarczego został wykonany w części, co powoduje, że prowadzenie egzekucji administracyjnej jest nadal zasadne. Nie stwierdzając rozbieżności pomiędzy treścią decyzji określającej nałożony obowiązek a tytułem wykonawczym organ odwoławczy uznał za niezasadny podnoszony przez skarżącą zarzut opisany w art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Stwierdzając, że istnieją techniczne możliwości rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego, organ stwierdził, że nie ma powodów do uznania, iż rozbiórka jest niewykonalna z przyczyn faktycznych, a tym niezasadny jest zarzut opisany w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. W skardze do sądu administracyjnego M. S. – J. wniosła o uchylenie postanowienia Inspektora Wojewódzkiego zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj: a) art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez uznanie, że stanowisko skarżącej zmierza do rewizji merytorycznej decyzji Inspektora Powiatowego z [...] sierpnia 2013 r. , jak również organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i zgłaszanych zastrzeżeń co do zakresu obowiązku nałożonego decyzją ostateczną, b) art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, iż obowiązek stwierdzony decyzją z [...] sierpnia 2013 r. w dalszym ciągu nie został przez skarżącą wykonany, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że budynek gospodarczy będący przedmiotem postępowania wypełnia przesłanki uznania go za budynek. Skarżąca podniosła, że błędne jest stanowisko organu II instancji w zakresie interpretacji art. 29 § 1 u.p.e.a., albowiem podnoszone przez nią argumenty nie mają na celu dokonanie rewizji postępowania merytorycznego, lecz wykazanie, iż czynności, których wykonania w dalszym ciągu domaga się wierzyciel, nie są objęte dyspozycją tytułu wykonawczego. Organ egzekucyjny jest natomiast zobowiązany do zbadania, czy na skutek podjętych przez dłużnika działań doszło do spełnienia obowiązku wynikającego z orzeczenia Inspektora Powiatowego. Skarżąca powtórzyła swoje stanowisko, że przedmiotem rozbiórki jest samowola polegająca na postawieniu (odbudowie) konstrukcji nietrwale związanej z gruntem w postaci dwóch nietrwale związanych z gruntem ścianek budynku gospodarczego, dachu oraz bramy garażowej – bez betonowej wylewki. Zdaniem skarżącej na taki zakres samowoli wskazuje wielokrotnie (na str. 6, 11 i 12 uzasadnienia) Wojewódzki Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 25 lutego 2014 r. Skarżąca podniosła, że z powołanej przez organ definicji budynku z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, w świetle ustaleń organów oraz wywodów sądów administracyjnych w postępowaniu merytorycznym wynika, że decyzja Inspektora Powiatowego z [...] sierpnia 2013 r. nie określa budynku gospodarczego jako "budynku", gdyż wykonane przez skarżącą elementy nie były trwale związane z gruntem (o czym świadczy fakt, iż wykonana przez skarżącą samowola dotyczyła wyłącznie dwóch ścian z płyt OSB, dachu i bramy garażowej. Za taką interpretacją przemawia nie tylko fakt, iż w toku postępowania merytorycznego żaden organ ani też sąd administracyjny w stosunku do omawianego obiektu nie użył sformułowania "budynek", ale również fakt, że organ egzekucyjny – będący jednocześnie wierzycielem – nie domaga się usunięcia wszystkich elementów składających się na przedmiotowy budynek gospodarczy, a więc nie domaga się usunięcia jednej ściany stanowiącej istniejący budynek murowany gospodarczy oraz drugiej ściany – murowanego ogrodzenia. Skarżąca podkreśliła, że sporna wylewka betonowa jest pozostałością po legalnie posadowionym budynku murowanym gospodarczym (a przed i po jego zniszczeniu stanowiła element utwardzenia nieruchomości) i nie została wykonana przez skarżącą w ramach zarzucanej jej samowoli budowlanej. Skoro zatem wierzyciel nie domaga się legalnie posadowionej ściany stanowiącej część istniejącego budynku murowanego gospodarczego oraz ściany – murowanego ogrodzenia, to nie może również domagać się rozbiórki legalnie wykonanej betonowej wylewki. Zdaniem skarżącej brak precyzyjnego opisu przedmiotu rozbiórki obciąża organ administracyjny, albowiem strona postępowania egzekucyjnego nie ma możliwości – wobec braku jednoznacznego opisu obowiązku, który jest przedmiotem decyzji administracyjnej – kwestionować zakresu tego obowiązku na etapie postępowania merytorycznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie podkreślić należy, iż celem postępowania egzekucyjnego jest wymuszenie realizacji nakazów wypływających z decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego, o ile nakazy te nie zostaną wykonane dobrowolnie. Postępowanie egzekucyjne nie jest zatem kontynuacją postępowania administracyjnego, w którym można byłoby negować zasadność ostatecznych i prawomocnych decyzji podlegających wykonaniu. Ewentualna wadliwość decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego nie może być zatem podnoszona w postępowaniu egzekucyjnym. Organ egzekucyjny stosownie do art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w skrócie "u.p.e.a.") bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie, o którym mowa w art. 29 u.p.e.a., obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny. Powyższa zasada, będąca jedną z podstawowych zasad postępowania egzekucyjnego obowiązuje także wówczas, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem. Jak przyjmuje się w judykaturze i w doktrynie, w sytuacjach, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem (egzekwuje własne decyzje), mógłby zbadać decyzję pod względem merytorycznym, ale już nie jako organ egzekucyjny, lecz jako organ wydający decyzję (por. Z. Leoński (w:) R. Hauser, Z.Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2003, s. 94). Organ może wówczas dokonać weryfikacji decyzji w przypadkach i w trybach przewidzianych przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy pozwalają zaś na weryfikację decyzji ostatecznych w trybach nadzwyczajnych ustanowionych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a zatem w odrębnych postępowaniach od postępowania egzekucyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2013r. sygn. akt II OSK 524/12). Słusznie ocenił organ, że podnoszone przez skarżącą zarzuty odwołujące się do treści art. 33 § 1 pkt 1, 3 i 5 u.p.e.a. w istocie dążą do wykazania wadliwości decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2013 r., co – jak wyżej wskazano – w postępowaniu egzekucyjnym jest niedopuszczalne. Skarżąca odwołując się do definicji budynku zawartej w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego oraz fragmentów uzasadnienia wyroku WSA z [...] lutego 2014 r. stara się wykazać, że to, co w toku postępowania egzekucyjnego powinno być rozebrane nie można określić jako budynek, lecz jedynie jako dwie ściany, dach oraz brama garażowa – a więc z wyłączeniem tworzącej tej budynek betonowej płyty fundamentowej. Tymczasem właśnie pojęciem "budynku" a nie określeniem "dwie ściany, dach oraz brama wjazdowa" posłużono się w decyzji Inspektora Powiatowego z [...] sierpnia 2013 r., która obecnie podlega egzekucji. Ta decyzja nie tylko została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, ale także została poddana kontroli WSA w wyroku z [...] lutego 2014 r., który z kolei ocenił w swoim wyroku z [...] kwietnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny. W wyniku tej procedury nie doszło do jakiejkolwiek zmiany treści sentencji decyzji Inspektora Powiatoweg (powtórzonej literalnie w tytule wykonawczym jako obowiązek podlegający egzekucji). Nie można wywodzić z treści uzasadnienia wyroku WSA, jak to czyni skarżąca, że Sąd ten w istocie nie dopuszcza jako zgodnego z prawem nakazu rozbiórki budynku, a jedynie dopuszcza rozbiórkę pewnych konkretnie wskazanych części obiektu budowlanego (dwóch ścian, dachu, bramy wjazdowej). Byłoby to wbrew sentencji wyroku tego Sądu, który oddalając skargę tym samym uznał za zgodną z prawem decyzję Inspektora Wojewódzkiego utrzymująca w mocy decyzję Inspektora Powiatowego o treści stanowiącej obecnie treść egzekwowanego obowiązku. Jeżeli zatem Sąd w wyroku z [...] lutego 2014 r. zaakceptował rozstrzygnięcie organu, iż rozbiórce ma podlegać "budynek" a nie "dwie ściany, dach oraz brama wjazdowa", to przy ocenie, czy doszło do wykonania tak określonego obowiązku należy zbadać, czy rozbiórce uległy wszelkie elementy konstrukcyjne, które tworzyły budynek, o którym mowa w decyzji ostatecznej. Należy przy tym zauważyć, że jak wynika z uzasadnienia ww. wyroku Sądu, w toku postępowania merytorycznego oraz w ramach kontroli sądowoadministracyjnej była rozważana kwestia, czy obiekt mający ulec rozbiórce można określić mianem budynku. W przedmiotowej bowiem sprawie ów obiekt jako dwie ściany wykorzystywał istniejące jeszcze przed rozpoczęciem robót budowlanych konstrukcje – ścianę sąsiedniego budynku gospodarczego oraz murowane ogrodzenie. To te dwie konstrukcje – łącznie z dwoma nowymi ścianami, dachem, "bramą wjazdową" i betonową płytą fundamentową stworzyły "budynek" o którym mowa w decyzji Inspektora Powiatowego. To skutkowało uznaniem, że "budynek" podlegający rozbiórce nie obejmuje tych elementów, które były "zastane" (a zostały wykorzystane do budowy podobnie jak możliwe byłoby wykorzystanie jako ściany wysokiej, pionowej skały) i tylko wykorzystane jako oparcie dla stworzenia obiektu użytkowanego przez skarżącą. Taka ocena zaakceptowana została przez Sąd w wyroku z 25 lutego 2014 r., co wynika jasno z końcowej części uzasadnienia tegoż wyroku, gdzie stwierdzono: "Organ nakazał rozbiórkę obiektu i nie ma wątpliwości jej zakres, gdyż oczywistym jest, że ściany do których przylega obiekt nie stanowią wyłącznie ściany spornego obiektu lecz są ścianą wspólną, (zatem nie będą podlegały one rozbiórce z wyjątkiem płyt OSB do nich przylegających)." Należy przy tym zauważyć (na co słusznie wskazuje także organ), że skarżąca posługuje się cytatami z uzasadnienia wyroku Sądu w sposób wybiorczy. Wskazany przez skarżącą fragment zaczynający się na stronie 11 brzmi w całości (do końca akapitu, który cytuje skarżąca za wyjątkiem dwóch ostatnich zdań): "Z akt administracyjnych sprawy wynika, że na opisanej wcześniej działce stoi obiekt, którego jedną ścianę stanowi istniejący budynek murowany gospodarczy, a drugą - murowane ogrodzenie. Dwie pozostałe ściany były zniszczone przez uczestnika. W ramach likwidacji zniszczeń wykonano roboty budowlane polegające na odbudowie rozebranych, istniejących wcześniej ścian murowanych obiektu budowlanego i zastąpiono je w części płytami OSB na drewnianych stelażach. Jak ustalił organ, obiekt nie pokrywa się wymiarami z uprzednio istniejącą w tym miejscu zabudową. Według ustaleń organu obecna kubatura jest większa od powierzchni obiektu zajmowanej uprzednio." W cytowanym fragmencie zatem Sąd wskazał zatem nie tylko na okoliczność wykonania robót budowlanych poprzez wybudowanie dwóch ścian – na co zwraca uwagę skarżąca, ale także akceptuje jako prawidłowe ustalenia organu, że obiekt, który powstał w miejscu poprzednio istniejącego obiektu nie zajmuje takiej samej powierzchni jak poprzednio istniejący w tym miejscu obiekt budowlany – co wynika także z fragmentu uzasadnienia wyroku Sądu na str. 15: "W niniejszej sprawie stwierdzono nawet, że wykonany przez inwestora obiekt był większy." W sytuacji zatem, kiedy nie doszło do rozbiórki betonowej płyty fundamentowej (co jest bezsporne), uznając, że przy ocenie, czy doszło do wykonania określonego w decyzji Inspektora Powiatowego obowiązku należy zbadać, czy rozbiórce uległy wszelkie elementy konstrukcyjne, które tworzyły budynek, o którym mowa w tej decyzji (z wyjątkiem ściany budynku sąsiedniego i ogrodzenia murowanego, które były wzniesione wcześniej) – za zgodną z prawem należy uznać ocenę organu, iż nie został wykonany obowiązek stwierdzony tytułem wykonawczym, przy czym możliwe jest wykonanie tego obowiązku, a sam obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest określony zgodnie z egzekwowaną decyzją. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), Sąd oddalił skargę.