II SA/Bd 67/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Grzegorza K. i Kariny K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. II SA/Bd 67/05 UZASADNIENIE Burmistrz Miasta A. decyzją z dnia [...] 2004 r. – [...], na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jednolity tekst Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, działając na wniosek Iwony i Janusza G., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego z przeznaczeniem piwnicy i parteru na działalność handlową artykułami branży przemysłowej o powierzchni 185 m2, a poddasza – na powierzchnię mieszkalną o wielkości około 65 m2, a także na budowie przyłączy wodociągowego i kanalizacyjnego z włączeniem ich do ul. [...], na działce nr [...], przy ul. [...] w obrębie miasta A. W uzasadnieniu orzeczenia podano, iż według wypisu z ewidencji gruntów działka przeznaczona pod inwestycję to "teren zabudowy mieszkalnej". W związku z czym nie jest klasyfikowana jako grunty rolne i nie ma obowiązku uzyskania zgody na zmianę jej przeznaczenia. Ponadto w związku z zastrzeżeniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, zaznaczono, że przed przystąpieniem do projektowania inwestor obowiązany jest dokonać odkrywek fundamentów i ustalenia geotechnicznej kategorii całego obiektu, a następnie na podstawie odrębnych przepisów – ustalić geotechniczne warunki posadowienia obiektu budowlanego, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 września 1998 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych. Wyjaśniono także, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia budowlanego na warunkach w niej określonych, ale dopiero wówczas, gdy spełnione zostaną warunki przewidziane w przepisach Prawa budowlanego i przepisach wykonawczych. Z uwagi na powyższe okoliczności oraz pozytywne opinie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w T. Delegatura we W., a także Zarządu Dróg Wojewódzkich w B., sprawę rozstrzygnięto zgodnie z wnioskiem strony. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Grzegorz i Karina K., właściciele nieruchomości sąsiedniej. Skarżący wskazali, iż w rzeczywistości inwestycja polega na remoncie i adaptacji "stajni na mieszkania". Ponadto podtrzymali swoje stanowisko wyrażone w toku całej sprawy, w szczególności nie zgadzają się na budowę w granicy ich nieruchomości, ponieważ może to zagrażać ich budynkowi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpoznaniu odwołania, decyzją z [...] 2004 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając tę decyzję, odwołując się do treści art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wskazano, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tejże ustawy, to jest przed 11 lipca 2003 r., stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Według art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu – na podstawie przepisów szczególnych. Jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami planu, to nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – art. 43 powołanej ustawy. Zgodnie z art. 67 ust. 1 i 1a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy tj. 1 stycznia 1995 r. utraciły moc z upływem 9 lat od dnia wejścia w życie ustawy (art. 67 ust. 1a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), czyli dniem 1 stycznia 2004 r. W związku z tym na obszarze, na którym planowana jest inwestycja nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem pozytywne rozstrzygnięcie wniosku zależy od zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi. Wobec braku planu, stosownie do wymogu wynikającego z przepisu art. 44 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego organ gminy obowiązany był do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w trybie określonym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, o której obowiązany był zawiadomić zainteresowanych oraz ogłosić dodatkowo w prasie lokalnej lub w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, a po przeprowadzeniu rozprawy przedstawić Wojewodzie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu celem stwierdzenia ich zgodności z prawem. Projekt decyzji, sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia urbanistyczne został przedstawiony Wojewodzie. Przedłożono go również zarządowi Dróg Wojewódzkich oraz Konserwatorowi Zabytków celem zajęcia stanowiska w formie postanowienia. O czynności tej poinformowano strony postępowania. Projekt decyzji został pozytywnie uzgodniony z Zarządem Dróg Wojewódzkich - postanowienie z dnia [...] 2004 r., a także Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków – postanowienie z dnia [...] 2004 r. Orzeczenia te nie zostały zaskarżone przez strony postępowania. Postanowieniem z dnia [...] 2004 r. sygn. akt [...] Wojewoda [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, zarzucając naruszenie terminu określonego w art. 92 kpa, który zobowiązuje organ do doręczenia wezwań na rozprawę z co najmniej 7-dniowym wyprzedzeniem. Uchybienie to stanowiło naruszenie zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania i prawa do obrony swoich interesów. W tej sytuacji organ wyznaczył nowy termin rozprawy na 23 lipca 2004 r., prawidłowo zawiadamiając o tym wszystkich zainteresowanych w sprawie. Projekt decyzji został uzgodniony z w/w organami, a postanowieniem z dnia [...] 2004 r. sygn. akt [...] Wojewoda [...] stwierdził zgodność z prawem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zawartych w przedłożonym projekcie decyzji. Po przeprowadzeniu tej procedury wydano decyzję, która spełnia warunki formalne określone w art. 42 ust. 1 w/w ustawy z 07.07.1994 r. Zawiera ona także uregulowania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Organ drugiej instancji wskazał też, że konkretne określenie usytuowania obiektu budowlanego, jego wysokości, kształtu, obrysu na gruncie i innych szczegółów architektoniczno-technicznych, także w aspekcie bezpieczeństwa konstrukcji budynków sąsiednich, są częścią postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję wnieśli Karina i Grzegorz K., wnosząc o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Skarżący zarzucili obu decyzjom ich niezgodność z prawem, tj. z przepisami ustawy z 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym: • z art. 40 ust. 4 pkt 4 – w zakresie dokonanego uzgodnienia przez Delegaturę we Włocławku [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T., bowiem teren, na którym planowana jest budowa nie podlega ochronie konserwatorskiej, • art. 41 ust. 1, bowiem nie wskazano wnioskodawcy, dla którego jest wydawana decyzja, • art. 42, bowiem decyzja nie określa warunków obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji, a także • art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – poprzez nie rozpatrywanie sprawy w oparciu o przepisy dotychczasowe i • § 12 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) – nie wykazano braku możliwości zachowania odległości od granic, ze względu na rozmiary działki oraz nie wzięto pod uwagę bezpośredniego sąsiedztwa przy granicy w postaci istniejącego obiektu z otworami okiennymi. W odpowiedzi na skargę organ administracyjny wniósł o jej oddalenie, bowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, nie naruszają przepisów prawa, w tym także wskazanych przez skarżących w skardze. Wskazano, że zgodnie z art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wydaje się po uzgodnieniu działającym w imieniu wojewody wojewódzkim konserwatorem zabytków, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Działka nr [...] znajduje się na terenie, który w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta Aleksandrowa Kujawskiego" objęty jest ochroną konserwatorską, ze względu na znajdujący się na nim ciąg budynków historycznych wzniesionych na przełomie XIX i XX wieku, które z racji posiadanych historycznych walorów architektonicznych ujęte zostały w ewidencji Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w T. jako obiekty o wartościach zabytkowych. Z tego względu zasadne było i konieczne uzyskanie przez organ pierwszej instancji uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym "ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego". W sprawie postępowanie wszczęto na wniosek Iwony G. z dnia [...]2002 r., co wynika z treści decyzji i materiałów sprawy. W pkt 2.6. decyzji określono warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji zgodnie z art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprawę rozpatrywano w oparciu o "przepisy dotychczasowe", a w szczególności przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Okoliczność uzupełnienia przez inwestora wniosku z dnia [...] 2002 r. dokonana w dniu 28.04.2004 r. nie może być uznana za złożenie nowego wniosku, bowiem nie zmieniono przedmiotu inwestycji. Mylne zaś wskazanie przez organ pierwszej instancji w wykazie aktów prawnych, na podstawie których ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) nie wpływa na rozstrzygnięcie. Analiza materiału dowodowego i decyzji pierwszoinstancyjnej jednoznacznie bowiem wskazuje, że organ nie stosował przepisów wskazanego rozporządzenia – np. nie przeprowadzono analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawując sądową kontrolę działalności administracji publicznej i rozpoznając skargę na decyzję administracyjną bada zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, czyli dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym na wstępie należy stwierdzić, iż rozstrzygnięcie administracyjne w niniejszej sprawie oparto na właściwych przepisach prawa. Bowiem zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tejże ustawy, to jest przed 11 lipca 2003 r., stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Skoro niniejsza sprawa została wszczęta przed 11 lipca 2003 r. i przed tą datą nie została ostatecznie rozstrzygnięta, to należało stosować przepisy w/w ustawy z 07.07.1994 r.. Tak też postąpiono w postępowaniu administracyjnymi w pełni przestrzegając zawartych tam uregulowań w szczególności wynikające z treści art. 40 ust. 1, 42 ust. 1, 43 i 44 ust. 1 tej ustawy. Zupełnie więc niezrozumiały i absolutnie chybiony jest zarzut, że sprawy "nie rozpatrzono w oparciu o przepisy dotychczasowe". W tym miejscu należy podkreślić, iż prowadząc ponownie postępowanie administracyjne organ administracyjny ustrzegł się błędu, który wytknięty został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy z dnia 21.07.2003 r. – SA/Bd 882/03, a dotyczącego postępowania z udziałem organu współdziałającego. Tym razem przygotowano odpowiednie uzgodnienia prawidłowo tzn. zgodnie z trybem wskazanym w art. 106 kpa. Odnosząc się zaś do pierwszego zarzutu podniesionego w skardze, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 40 ust. 4 pkt 4 w/w ustawy z 07.07.1994 r. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu mogła być wydana tylko po uprzednim uzgodnieniu z działającym w imieniu Wojewody Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Zwrócił zresztą już na to uwagę rozpoznając poprzednio skargę w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy w swoim wyroku z 21.07.2003 r. – SA/Bd 882/03, uchylając wówczas obie decyzje właśnie z uwagi na proceduralne uchybienia dotyczące postępowania organu wydającego decyzję z w/w organem współdziałającym. Tylko częściowo zasadny jest drugi zarzut zawarty w skardze, dotyczący braku wskazania wnioskodawcy, dla którego jest wydawana decyzja. Faktycznie nie wymieniono we wstępnej części decyzji nazwiska wnioskodawcy. Nie jest to jednak uchybienie, które winno skutkować uchyleniem decyzji, skoro powołano się na wniosek z [...] 2002 r., czyli wniosek złożony przez Iwonę G., co wskazano także w uzasadnieniu decyzji. Nie ma więc żadnej wątpliwości, kogo dotyczy decyzja. Nie można tez podzielić – zresztą bardzo lakonicznych – wywodów skargi, że decyzja nie określa warunków obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji, skoro w pkt 2.5. decyzji określono warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Decyzja stwierdza, że przedmiotowa inwestycja na działce Nr 152 posiada możliwość przebudowy i budowy przyłączy: wodociągowego i kanalizacji sanitarnej przez przełączenie do istniejącej sieci infrastruktury technicznej ułożonej w ul. [...] – działka Nr [...], po uzgodnieniu z gestorami sieci; odprowadzenie wód deszczowych z dachu projektowanego obiektu projektować zgodnie z obowiązującymi przepisami i uzgodnieniem gestora sieci, a także, że działka posiada dostęp do drogi publicznej, gminnej – ul. [...] (działka ew. Nr [...]), poprzez istniejący zjazd, który należy zaprojektować jako zjazd publiczny do obiektu usługowego, po uzyskaniu warunków od zarządcy drogi; oraz posiada dostęp do drogi (wojewódzkiej nr [...]) – ul. [...], a każda zmiana w stosunku do stanu istniejącego wymaga uzyskania zgody Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. Przyznać należy rację skarżącym, że w decyzji powołano się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), który jest zapisem wykonawczym do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i nie powinien być brany pod uwagę przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w niniejszej sprawie. Nie miało to jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, skoro analiza materiału dowodowego i decyzji pierwszoinstancyjnej jednoznacznie wskazuje, że organ nie stosował przepisów wskazanego rozporządzenia – np. nie przeprowadzono analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. W tym stanie rzeczy, nie dopatrując się uchybień, które winny skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji, w oparciu o art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę oddalono.