II SA/Bd 670/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi [...] Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za usługi wodne obejmujące odprowadzanie wód opadowych i roztopowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] na rzecz [...] Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Informacją z dnia [...] maja 2019r. nr [...], Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w I. ("PGW WP") ustaliło Miejskim Wodociągom i Kanalizacji w B. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w B. opłatę stałą za usługi wodne nr [...] za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód za okres od [...] marca 2019r. do [...] grudnia 2019r. w wysokości [...] zł. W podstawie prawnej informacji wskazano na art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 2268 ze zm.; dalej jako "u.p.w.") oraz pozwolenie wodnoprawne udzielone przez Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w I. decyzją z [...] marca 2019r. (znak [...]) Opłata została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (2,50 zł), czasu wyrażonego w dniach (282 dni) i maksymalnej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 0,4603 mł/s. W informacji pouczono o możliwości złożenia reklamacji do Dyrektora Zarządu Zlewni PGW WP w I., w terminie 14 dni. Spółka Miejskie Wodociągi i Kanalizacja Sp. z o.o. w B. [...] czerwca 2019r. złożyła reklamację, w której zakwestionowała wysokość ustalonej opłaty, z uwagi na błędne przyjęcie w obliczeniach 282 dni – ilość dni obowiązywania decyzji w sprawie pozwolenia wodnoprawnego w 2019r., zamiast 132 dni – ilość dni z opadem, wyliczona proporcjonalnie do czasu obowiązywania decyzji. Reklamacja została podpisana przez W. S. - Członka Zarządu Miejskich Wodociągów i Kanalizacji w B. Sp. z o.o. w B.. Decyzją z [...] czerwca 2019r. znak [...] Dyrektor Zarządu Zlewni PGW WP w I., na podstawie art. 47 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019r. poz. 900), art. 16 pkt 61, art. 271 ust. 1 i ust. 5, art. 273 ust. 6 i 8, art. 298 pkt 1 i art. 300 ust.1 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne, § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017r. poz. 2502), określił Miejskim Wodociągom i Kanalizacji w B. Sp. z o.o. w B. za okres od [...] marca 2019r. do [...] grudnia 2019r. opłatę stałą w wysokości [...] zł – za usługi wodne obejmujące odprowadzanie wód opadowych i roztopowych pochodzących z nawierzchni w decyzji ulic w miejscowości B. – do Kanały [...] w km 17+ 320. W uzasadnieniu organ wskazał, że w pozwoleniu wodnoprawnym określono maksymalny zrzut wód opadowych i roztopowych, natomiast nie została rozróżniona ilość dni z podziałem na okres bezdeszczowy i w czasie opadów. W opłacie stałej jest zawarta gotowość do przyjęcia przez środowisko wód opadowych i roztopowych, zgodnie z ilością dni obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego w danym roku, nie zaś faktyczna ilość dni korzystania przez podmiot z tego pozwolenia. W związku z tym, zasadne było przyjęcie, że opłata obliczana jest jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych, wyrażonej w mł/s. Miejskie Wodociągi i Kanalizacja Sp. z o.o. w B. zaskarżyły powyższą decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni PGW WP w I. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. poprzez błędne przyjęcie, że element temporalny, jakim jest wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, określony w ustawie jako dzień, obejmuje 282 dni w roku, a więc wszystkie dni w roku w okresie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, a nie jedynie dni faktycznego wprowadzania wód opadowych i roztopowych do wód w ww. okresie w ilości 132 dni rocznie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że opłata została naliczona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ podkreślił, że ustalona opłata ma charakter stały i na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy jest ustalana w formie informacji rocznej, płatnej w czterech równych ratach kwartalnych- ust. 6. Z uwagi na sam charakter tej opłaty odnosi się ona do jednego roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami oraz wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia, uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni PGW WP w I., określająca wysokość opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, o której mowa w art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. Wskazane rozstrzygnięcie zostało wydane na skutek reklamacji wniesionej w trybie art. 273 ust. 1 u.p.w. i ma swoją podstawę w art. 273 ust. 6 u.p.w. Reklamację wnosi się na informację o ustaleniu opłat wodnych, w związku ze szczególną regulacją, którą przewidują przepisy ustawy Prawo wodne. W ustawie wprowadzono bowiem zasadę, że wysokość opłat wodnych - w tym opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, o której mowa w art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. jest w pierwszej kolejności ustalana przez Wody Polskie i przekazywana podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne, w formie informacji (art. 271 ust. 1 u.p.w.), która nie stanowi decyzji administracyjnej. Przyjąć zatem należy, że ustalenie przez właściwy organ Wód Polskich oraz przekazanie podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne informacji w przedmiocie opłaty, o której mowa w art. 271 ust. 1 u.p.w., nie wszczyna postępowania administracyjnego W myśl art. 273 ust. 1 u.p.w., podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, o której mowa w art. 271 ust. 1 u.p.w., jeżeli nie zgadza się z wysokością tej opłaty może złożyć reklamację. Stosownie zaś do art. 273 ust. 6 u.p.w., w razie nieuznania reklamacji, właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Zgodnie z art. 14 ust. 2 u.p.w., do postępowań toczących się przed organami Wód Polskich stosuje się przepisy k.p.a. Do wszczęcia postępowania dochodzi dopiero z momentem złożenia reklamacji, odpowiadającej warunkom z art. 273 ust. 1 u.p.w. oraz ogólnym warunkom podania określonym w k.p.a. Przewidziano jednak pewne odstępstwa od procedury administracyjnej, gdyż zgodnie z art. 273a u.p.w., w zainicjowanym w ten sposób postępowaniu administracyjnym nie stosuje się art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 k.p.a. Na mocy wskazanego przepisu szczególnego organ nie ma zatem obowiązku zawiadomienia strony, że wniesiona reklamacja wszczęła postępowanie administracyjne, które w przypadku nieuwzględnienia zawartego w reklamacji żądania strony będzie zakończone wydaniem decyzji podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Stwierdzić zatem należy, że ww. reklamacja stanowi oświadczenie woli konkretnego podmiotu prawnego, które wywołuje skutki prawne w sferze zewnętrznej, zatem musi odpowiadać warunkom podania, określonym w k.p.a. Oznacza to konieczność zbadania czy pochodzi ona od uprawnionego podmiotu a jeśli tak, czy została prawidłowo podpisana przez ten podmiot (art. 63 § 2 i 3 k.p.a.), a więc zgodnie z zasadami reprezentacji. W przypadku podmiotu, jakim jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, wymaga to podpisania reklamacji według reguł określonych w umowie spółki - przez osoby, które na mocy umowy spółki uprawnione są do reprezentowania danej osoby prawnej w ściśle określony sposób, co zostaje ujawnione w Krajowym Rejestrze Sądowym lub według reguł ogólnych. W przedmiotowej sprawie, aby zatem wniesiona reklamacja mogła skutecznie zainicjować postępowanie administracyjne musiała zostać podpisana według zasad reprezentacji przez osoby uprawnione do reprezentowania spółki. Wskazana w art. 273 ust. 6 u.p.w. podstawa do wydania decyzji administracyjnej istnieje jedynie w przypadku skutecznego żądania wszczęcia postępowania administracyjnego przez zainteresowany podmiot - inicjowanego reklamacją. Sposób reprezentacji spółki z ograniczoną odpowiedzialnością określa art. 205 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000r. – Kodeks spółek handlowych (tekst jedn. Dz.U. z 2019r., poz. 505 ze zm.), który stanowi, że jeżeli zarząd jest wieloosobowy, sposób reprezentowania określa umowa spółki. Jeżeli umowa spółki nie zawiera żadnych postanowień w tym przedmiocie, do składania oświadczeń w imieniu spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu albo jednego członka zarządu łącznie z prokurentem. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, pismo stanowiące reklamację spółki zostało podpisane tylko przez jedną osobę, to jest Członka Zarządu Miejskich Wodociągów i Kanalizacji w B. Sp. z o.o. w B.. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, iż organ nie podjął żadnych czynności wyjaśniających, celem ustalenia i zweryfikowania zasad reprezentacji Miejskich Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w B. , w szczególności nie wezwał Spółki do wykazania prawidłowości podpisania reklamacji dla wywołania przez tę czynność skutków prawnych. Z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 30 § 1, art. 61 § 1, organ przedwcześnie przystąpił do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Tymczasem rozpoznanie przez organ administracji publicznej podania (które nie zostało podpisane zgodnie z zasadami reprezentacji osoby prawnej) oraz wydanie decyzji administracyjnej w sprawie która wymaga inicjatywy strony - stanowi w istocie działanie z urzędu, które w konkretnych okolicznościach sprawy może stanowić nawet rażące naruszenie prawa, powodujące konieczność stwierdzenia nieważności takiego aktu. Do akt sądowych załączono odpis z Krajowego Rejestru Sądowego skarżącej Spółki, z którego wynika, że do składania oświadczeń woli w zakresie praw i obowiązków majątkowych Miejskich Wodociągów i Kanalizacji w B. Sp. z o.o. w B. oraz podpisywania w jej imieniu umów i zaciągania zobowiązań, upoważnionych jest dwóch członków zarządu łącznie albo jeden członek zarządu łącznie z prokurentem. Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest jednak kontynuacją postępowania administracyjnego, zatem na obecnym etapie sąd administracyjny nie może zastępować organu w ocenie tego czy na dzień złożenia ww. reklamacji została ona podpisana zgodnie z zasadami reprezentacji spółki. Organ tej okoliczności nie wyjaśnił, przyjmując reklamację podpisaną tylko przez jednego członka zarządu. W okolicznościach niniejszej sprawy w ocenie sądu zaistniały zatem podstawy do uchylenia skarżonej decyzji co zobliguje organ do podjęcia czynności celem wyjaśnienia przedmiotowej kwestii, i w razie stwierdzenia na podstawie stosownych dokumentów braków formalnych reklamacji (art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 u.p.w.), wezwania spółki do ich uzupełnienia, pod rygorem pozostawienia reklamacji bez rozpoznania. Do reklamacji składanych w trybie u.p.w. w pełni znajdują bowiem zastosowanie przepisy k.p.a. dotyczące podań, jedynie za wyjątkiem art. 61 § 4 k.p.a., którego stosowanie - jak wskazano wyżej - zostało wyraźnie wyłączone przez ustawodawcę mocą art. 273a u.p.w. Wskazania co do dalszego postępowania są wiążące dla organu orzekającego zgodnie z art. 153 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie Sąd nie dokonywał oceny zgodności z prawem nałożenia opłaty stałej na skarżącą ani też tego, czy opłata ta została przez organ orzekający określona w prawidłowej wysokości, gdyż taka ocena w okolicznościach niniejszej sprawy jest przedwczesna. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania (punkt drugi wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 265), przyznając tytułem zwrotu kosztów postępowania, poza wpisem (100 zł), koszty zastępstwa procesowego (90 zł) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).