II SA/Bd 671/09

Dnia 8 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 8 października 2009 roku sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę oddala skargę. II SA/Bd 671/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce S. z siedzibą w B., pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych nr 1 i nr 2 z łącznikiem podziemnym (garażem) i instalacjami wewnętrznymi, w tym gaz, na działce nr. ewid. [...], obręb [...] przy ul. [...] w B. Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. P., zam. ul. [...] w B. podnosząc, iż budowa dwóch wymienionych budynków wielorodzinnych na w/w terenie w obecnej zabudowie domów jednorodzinnych jest niedopuszczalna i nie ma nawiązania do najbliższego sąsiedztwa. Odwołujący się zażądał unieważnienia decyzji o pozwoleniu na budowę tych budynków, uzasadniając, iż w toczącym się postępowaniu (dot. warunków zabudowy) Wydział Administracji Budowlanej ukrywał fakt, że budynki będą miały charakter wielorodzinny, co w jego ocenie jest sprzeczne z przepisami prawa budowlanego. Wojewoda K. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] nr [...] umorzył w sprawie postępowanie. Organ odwoławczy podniósł, iż stosownie do regulacji zawartej w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane (Dz .U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, natomiast z załączonego do akt sprawy projektu zagospodarowania terenu wynika, że nieruchomość, której współwłaścicielem jest J. P. nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie, a tym samym w obszarze oddziaływania inwestycji. Stwierdzono zatem, że nie przysługuje mu przymiot strony i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy J. P. zakwestionował rozstrzygnięcie organu odwoławczego, utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, zarzucając wydanie go z naruszeniem art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez bezzasadne odmówienie przymiotu strony, co miało wpływ na wynik postępowania, a także naruszenie przepisu art. 8 Kpa, nakazującego organom administracji publicznej prowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa, co również w jego ocenie miało wpływ na wynik postępowania. Zdaniem skarżącego, powołującego się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, Wojewoda K. bezprawnie ograniczył krąg właścicieli nieruchomości, legitymowanych do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, do właścicieli nieruchomości znajdujących się w "bezpośrednim sąsiedztwie". Wskazał również, że ewentualna realizacja inwestycji spowoduje degradację środowiska w promieniu kilkuset metrów od granic nieruchomości, na której będzie realizowana, a nie tylko w promieniu kilkunastu, czy też kilkudziesięciu metrów. Skarżący oświadczył, iż nie sprzeciwiałby się wydaniu pozwolenia na budowę w sytuacji, gdyby dotyczyło ono budownictwa jednorodzinnego, tak jak wszystkie do tej pory prowadzone inwestycje w tym rejonie. Ponadto skarżący podkreślił, że jest współwłaścicielem nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, położonych przy ul. Prądy 1, 7 i 10. W odpowiedzi na skargę Wojewoda K. wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, albowiem podniesione w niej zarzuty są niezasadne. Również Sąd - niezwiązany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - nie dopatrzył się w kontrolowanym postępowaniu innych istotnych uchybień uzasadniających wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 w/w ustawy. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była decyzja, umarzająca postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa wobec stwierdzenia, że odwołanie wniosła osoba nie będąca stroną w postępowaniu. Istota spornego zagadnienia sprowadzała się więc do rozstrzygnięcia, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony postępowania, co warunkowało rozpatrzenie wniesionego przezeń odwołania Zgodnie z treścią art. 28 Kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zajmował się wykładnią przepisu art. 28 K.p.a. i analizował zagadnienie "przymiotu strony" w postępowaniu administracyjnym. Linia tego orzecznictwa jest w zasadzie jednolita, ugruntowana i prowadzi do wniosku, że stroną postępowania administracyjnego może być wyłącznie podmiot, który wykaże swój interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy. Już w wyroku z dnia 27 września 1999 r. w sprawie sygn. akt IVSA 1285/98 (LEX nr 47898 ) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 K.p.a.). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przymiotu strony nie posiada również osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. Tego rodzaju działania mogą być podejmowane w ramach instytucji skarg i wniosków (dział VIII k.p.a.)". Należy zatem stwierdzić, że interes prawny ma charakter materialnoprawny- musi istnieć norma administracyjnego prawa materialnego przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu prawnego. Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Musi zatem rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (vide: wyroki NSA w Warszawie: z 20 kwietnia 1998 r., IV SA 1106/97, LEX nr 43360 i z dnia 13 marca 2002 r., IV SA 2085/98, LEX nr 55752 ). Zatem o tym, czy jest się stroną konkretnego postępowania administracyjnego, nie decyduje subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego, pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" (wyroki NSA z 10 sierpnia 2001 r. I SA 511/00- Lex 54725, z dnia 5 lipca 2006 r. II OSK 985/05, z dnia 25 maja 2005 r. OSK 1271/04 – niepubl.) Ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), celem ograniczenie w stosunku do art. 28 kpa kręgu stron postępowania w sprawach o pozwolenie na budowę, wprowadzono w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, na potrzeby tego postępowania, odrębne określenie stron. W myśl tego przepisu stroną w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę mogą być, poza inwestorem, właściciel, użytkownik wieczysty i zarządca tylko takiej nieruchomości, która znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Ustalenie obszaru oddziaływania obiektu ma więc istotne znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego. Obszarem oddziaływania przyszłej inwestycji, w zależności od sytuacji, mogą być objęte nieruchomości nie tylko sąsiadujące lecz nawet znacznie od niej oddalone, ale też niekiedy oddziaływanie planowanego obiektu może ograniczać się do działki, na której będzie on zrealizowany. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć, w myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Obszar ten wyznacza organ, w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę obiektu mając na uwadze jego rodzaj i charakterystykę w oparciu o przepisy powszechnie obowiązujące, zawierające regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. Należą do nich przepisy zakresu ochrony środowiska, przepisy przeciwpożarowe, dotyczące dróg publicznych, ochrony zabytków, określające warunki techniczne dotyczące różnych obiektów i inne. Wskazane przepisy wymieniają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Przykładowo Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. przewiduje możliwość ustanowienia strefy ograniczonego użytkowania w związku z realizacją inwestycji, co oznacza, że właściciel położonej w tym obszarze nieruchomości byłby stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji, w związku z którą utworzono wspomniany obszar. Pominięcie skarżącego w prowadzonym postępowaniu o pozwolenie na budowę dwóch budynków wielomieszkaniowych (nie powiadomienie o jego wszczęciu i zakończeniu, nie doręczenie decyzji) oznacza, iż organ uznał, że należące do skarżącego (współwłasność) działki nr [...], [...] i [...] znajdują się poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji – inwestycja ta nie stwarza dla skarżącego ograniczeń wynikających z przepisów prawa materialnego. Należy więc ocenić, czy stanowisko organu w powyższym zakresie było prawidłowe a w konsekwencji, czy skarżącemu istotnie nie przysługiwał status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę wymienionych budynków. Celem podważenia stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji, skarżący musiałby wskazać jak stwierdzono wyżej w niniejszym uzasadnieniu, związane z realizacją budynków wielomieszkaniowych okoliczności godzące bezpośrednio w jego własne, indywidualne uprawnienia w zagospodarowaniu należących do niego nieruchomości, zagwarantowane konkretnymi przepisami prawa materialnego. Sam fakt, że skarżący jest współwłaścicielem działek, w pobliżu których ma być realizowana powyższa inwestycja i powołanie się ogólnie na degradację środowiska grożącą w związku z nią w promieniu kilkuset metrów od granic terenu jej lokalizacji, nie jest wystarczającą podstawą do przyznania mu statusu strony w rozpatrywanej sprawie. W ocenie Sądu, dokumentacja projektowa określająca charakter i rozmiar objętej pozwoleniem na budowę inwestycji pozwala na stwierdzenie, że przy zachowaniu przez inwestora wymogów techniczno – budowlanych, także odnoszących się do ochrony środowiska, jej niekorzystne oddziaływanie ograniczone zostanie do terenu nieruchomości, na której zostanie posadowiona, a co najwyżej do bezpośrednio przyległych do niej działek. Objętą pozwoleniem na budowę inwestycję stanowią bowiem dwupiętrowe budynki mieszkalne z podziemnym garażem po sześć mieszkań każdy, a więc nie tzw. bloki wielomieszkaniowe. Działki skarżącego, jak wynika ze szkiców sytuacyjnych znajdujących się aktach organu II instancji (K. 6) oraz I instancji (K7), jak również z załączonego do dokumentacji projektowej załącznika graficznego do decyzji z dnia [...] o warunkach zabudowy, oddziela natomiast od terenu przeznaczonego pod omawianą zabudowę droga oraz stanowiący własność Gminy B. grunt pod wodami powierzchniowymi stojącymi oznaczony jako działka nr [...]. Zatem organ odwoławczy trafnie uznał, że działki te położone są poza obszarem oddziaływania inwestycji i umorzył postępowanie drugoinstancyjne jako zainicjowane wnioskiem (odwołaniem) nieuprawnionego podmiotu. W świetle przedstawionych wyżej ustaleń, rozstrzygnięcia organu nie dezawuuje wyrażenie w jego uzasadnieniu ogólnego błędnego poglądu, że tylko nieruchomości znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie określonej inwestycji pozostają w obszarze jej oddziaływania. Za chybione zaś należało uznać odwołanie się przez skarżącego na poparcie podnoszonych skardze zarzutów do orzeczeń sądowych dotyczących budowy stacji bazowej telefonii komórkowej emitującej przez anteny promieniowanie elektromagnetyczne, bowiem nie można jej przyrównać do oddziaływania dwóch dwupiętrowych budynków mieszkalnych. Jeszcze raz bowiem należy podkreślić, że obszar oddziaływania obiektu, determinujący przyznanie określonym podmiotom przymiotu strony jest uzależniony od rodzaju planowanej inwestycji. Ustosunkowując się natomiast do kwestionowania w skardze usytuowania na działce nr [...] przedmiotowych budynków wskazać trzeba, że miejsce lokalizacji tej inwestycji zostało ustalone ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, zaś organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę jest nią związany. Wreszcie końcowo zauważyć należy, że w realiach rozpatrywanej sprawy subiektywne przekonanie skarżącego, że jest stroną postępowania, nie mogło rodzić dla adresata odwołania obowiązku jego uwzględnienia. Oczekiwania zaś podmiotu nie spełniającego warunków przewidzianych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego mogą być brane pod uwagę i w odpowiednim stopniu uwzględniane przy wydaniu pozwolenia na budowę, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie słuszny interes inwestora, czy względy społeczne. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.