II SA/Bd 671/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Gminy N. nad N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w T. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. II SA/Bd 671/15 UZASADNIENIE Zarząd Województwa [...] postanowieniem z dnia [...].03.2015r., wydanym na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b, art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199), dalej powoływanej w skrócie jako "upzp" oraz art. 106 § 1 i § 5, art. 124 i art. 141 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; z późn. zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "kpa" odmówił uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (mpzp) fragmentu terenu we wsi C., w rejonie obwodnicy, w gminie N. z powodu potencjalnej kolizji z zadaniem ponadlokalnym realizującym cele publiczne o znaczeniu krajowym, o numerze 9: "Budowa drogi ekspresowej S-10 (...) budowa drugiej jezdni obwodnicy N. (...)", ujętym w Planie zagospodarowania przestrzennego województwa [...], przyjętym uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., (Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr 97, poz. 1437) stwierdzając jednocześnie, że w celu uzyskania uzgodnienia, należy wyeliminować wskazaną powyżej kolizję z ustaleń projektu planu, tj.: zmienić ustalenia projektu planu tak, aby nie uniemożliwiały one realizacji zadania nr 9 zawartego w Planie zagospodarowania przestrzennego województwa [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że Burmistrz Miasta i Gminy N. pismem z 24 listopada 2014 r. wystąpił do Zarządu Województwa o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ww. terenu. W związku z odmownym postanowieniem Zarządu Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Burmistrz Miasta i Gminy N. złożył zażalenie na postanowienie Zarządu Województwa do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z [...] lutego 2015 r. uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarząd Województwa po ponownym zbadaniu ustaleń projektu planu stwierdził sprzeczności z ustaleniami Planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...], z którymi projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi być bezpośrednio lub pośrednio zgodny. Wyjaśniono, że z materiałów otrzymanych od GDDKiA (zawierających plany orientacyjne przebiegów wariantów drogi ekspresowej S-10 na poszczególnych odcinkach), wraz z pismem przewodnim Dyrektora Oddziału GDDKiA w B. z 16 stycznia 2015 r. w sprawie drogi ekspresowej S-10 na odcinku [...], w odpowiedzi na pismo Dyrektora [...] Biura Planowania Przestrzennego i Regionalnego we W. z 11 grudnia 2014 r. wynika, iż przez północną część terenu przedmiotowego projektu mpzp przebiega jeden z wariantów projektowanej drogi ekspresowej S-10 (wariant II), a jego nieuwzględnienie w projekcie mpzp stwarza zagrożenie dla realizacji projektowanej drogi S-10. Warunkiem uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu terenu we wsi C., w rejonie obwodnicy, w gminie N. jest więc zmiana ustaleń projektu planu w taki sposób, aby jego ustalenia nie uniemożliwiały realizacji zadania nr 9 zawartego w planie zagospodarowania przestrzennego województwa [...] - to jest wyznaczenie korytarza dla wyżej wymienionej drogi. Zażalenie na to postanowienie złożył Burmistrz Miasta i Gminy w N. Zrzucił w nim, że Zarząd Województwa nierzetelnie zapoznał się ze sprawą. Marszałek odmawiając uzgodnienia projektu planu powołał się bowiem na zadanie Nr 9 tj. "Budowa drogi ekspresowej S-10 - budowa drugiej jezdni obwodnicy miasta", nie określił jednak konkretnych warunków uzgodnienia miejscowego planu, o czym mowa w art. 24 ust 2 upzp tj. przebiegu drogi -linii rozgraniczających. Ponad to w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] września 2011 r. został wyznaczony przebieg drogi ekspresowej Nr 10 (KDS) w korytarzu istniejącej drogi krajowej Nr 10 i rezerwą terenu pod drugi pas (zgodnie ze studium techniczno-ekonomicznym przebudowy drogi, dla drogi nr 10 parametry drogi ekspresowej). W trakcie tworzenia dokumentu Marszałek Województwa [...] nie zgłaszał żadnych uwag dotyczących wyznaczonego przebiegu drogi ekspresowej nr 10. Podkreślono, że przedstawiony projekt mpzp jest zgodny z ustaleniami ww. studium oraz że Marszałek odmawiając uzgodnienia powołuje się na warianty projektowanej drogi S-10 wykraczając tym samym poza ustawowy zakres uzgodnienia (art. 17 pkt 6 lit. b upzp). Wskazano, że wyrokiem z dnia 5 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1391/10 stwierdził, że organ orzekając w przedmiocie uzgodnienia winien oceniać stan faktyczny istniejący w dacie orzekania, nie uwzględniając faktów o charakterze przyszłym, niepewnym tj. o hipotetycznych przebiegach trasy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (SKO) postanowieniem z dnia [...].04.2015 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że przyczyną nieuzgodnienia przedłożonego projektu planu miejscowego była "potencjalna kolizja z zadaniem ponadlokalnym o znaczeniu krajowym o numerze 9", a mianowicie z budową drogi ekspresowej S-10, budową drugiej jezdni obwodnicy N. Przy czym podkreślono, że kolizja ta dotyczy drugiego wariantu projektowanej drogi. Zdaniem SKO stanowisko organu administracji pierwszej instancji jest zasadne. Wynika to z faktu, iż przywołane zapisy planu województwa pozostają w sprzeczności z przedłożonym projektem planu a nieuwzględnienie tej inwestycji w projekcie mpzp stwarza zagrożenie dla realizacji inwestycji, która jest na etapie prac projektowych związanych z wytrasowaniem przebiegu drogi ekspresowej S-10, a według studium korytarzowego dla tej drogi na odcinku [...] przez teren przedłożonego do zaopiniowania projektu planu przebiega jeden z wariantów projektowanej drogi S-10. W skardze na powyższe postanowienie SKO Burmistrz Miasta i Gminy w N. (skarżący) wniósł o jego uchylenie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania: art. 17 pkt. 6 w zw. 24 ust 2 upzp polegające na uznaniu, że potencjalna kolizja z zadaniem ponadlokalnym o znaczeniu krajowym stanowi podstawę do odmowy uzgodnienia planu i nie wskazanie konkretnych warunków uzgodnienia miejscowego planu; art. 106 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że stanowisko organu I instancji jest słuszne. Zdaniem skarżącego postanowienie jest nieprawidłowe. Uzasadniając swoje stanowisko wyjaśnił, że mpzp obejmuje obszar w sąsiedztwie obwodnicy miasta (drogi krajowej nr 10) i zgodnie z art. 20 ust. 1 upzp nie narusza on ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy N. uchwalonego Uchwałą Nr [...] R.M. w N. z dnia [...] września 2011 r. W studium został wyznaczony przebieg drogi ekspresowej nr 10 (KDS) w korytarzu istniejącej drogi krajowej nr 10 z rezerwą pod drugi pas (zgodnie ze studium techniczno-ekonomicznym przebudowy drogi, dla drogi nr 10). Mimo to SKO stwierdziło sprzeczność z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego Województwa [...]. Ponownie podniósł, że Marszałek odmawiając uzgodnienia projektu planu powołał się na zadanie Nr 9 tj. "Budowa drogi ekspresowej S-10 - budowa drugiej jezdni obwodnicy miasta" nie określił jednak konkretnych warunków uzgodnienia miejscowego planu, o czym mowa w art. 24 ust 2 upzp tj. przebiegu drogi - linii rozgraniczających. Zarzut SKO dotyczący braku uwzględnienia w planie drugiej nitki drogi ekspresowej jest więc zdaniem skarżącego bezpodstawny z uwagi na zapisy w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. Podkreślił, że w trakcie tworzenia dokumentu Marszałek Województwa [...] nie zgłaszał żadnych uwag dotyczących wyznaczonego przebiegu drogi ekspresowej nr 10. Przedstawiony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z ustaleniami ww. studium. Marszałek odmawiając uzgodnienia ponownie powołał się na warianty projektowanej drogi S-10 wykraczając tym samym poza ustawowy zakres uzgodnienia (art. 17 pkt 6 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Powołał się też na konsultacje z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad, która jednak uzgodniła przedłożony projekt planu informując jedynie o trzech wariantach przebiegu drogi ekspresowej m.in. przez obszar na którym projektuje się plan (obecnie na etapie uzyskiwania decyzji środowiskowej). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2014 r., Nr 1647 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "ppsa", sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie SKO z dnia [...].04.2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie Zarządu Województwa [...] z dnia [...].03.2015 r. o odmowie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (mpzp) ze względu na potencjalną kolizję z zadaniem ponadlokalnym realizującym cele publiczne o znaczeniu krajowym (budowa drogi ekspresowej S-10 i drugiej jezdni obwodnicy N.) ujętym w planie zagospodarowania przestrzennego województwa [...]. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (cyt. na wstępie), dalej "upzp", której przepisy określają między innymi zasady uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiąc, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego kolejno dokonuje wskazanych w art. 17 tej ustawy czynności i występuje o uzgodnienie projektu planu ze wskazanymi w ustawie organami, w tym także z zarządem województwa w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych, (art. 17 ust. 6 lit. b tiret 1), które to pojęcie nie zostało zdefiniowane w upzp. Wobec braku definicji ustawowej, znaczenia tego pojęcia poszukiwać należy w rozwiązaniach systemowych ustawy, zgodnie z którymi zadania rządowe i samorządowe w zakresie zagospodarowania przestrzennego realizowane są poprzez ustanowienie w stosownych formach prawnych rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym (por. Z. Niewiadomski, Komentarz do UPZP, Wydawnictwo C.H. Beck - Warszawa 2011 r., str. 183). Stosownie do przepisów art. 24 upzp organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6 tej ustawy, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 kpa (ust. 1). Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić (ust. 2). Podkreślić należy, że plan zagospodarowania przestrzennego województwa jest aktem planowania, określającym zasady organizacji przestrzennej województwa i mimo, że nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, to wiąże w określonym zakresie gminę w trakcie sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a także mpzp, ponieważ zasada samodzielności gminy w zakresie określenia polityki przestrzennej wyrażona w art. 3 upzp nie ma charakteru nieograniczonego i gmina nie ma pełnej swobody w prowadzeniu polityki przestrzennej. Z przedłożonych Sądowi akt wynika, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że teren objęty projektem mpzp przedstawiony do uzgodnienia z Zarządem Województwa – fragment wsi C., rejon obwodnicy w Gminie N. – jest usytuowany w obszarze, na którym obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego województwa [...] przyjętym uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., (Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr 97, poz. 1437). W planie tym zarezerwowano między innymi teren pod przebieg drogi ekspresowej S-10. W zarezerwowanym "korytarzu" pod tą trasę znajduje się obszar objęty projektem mpzp (vide: wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] k-44 akt sądowych). Przesądza to o istnieniu kolizji pomiędzy planem miejscowym i wojewódzkim i zdaniem Sądu uzasadnia odmowę uzgodnienia projektu mpzp. Zgodzić przyjdzie się ze stanowiskiem prezentowanym w sprawie przez organy, że nie uwzględnienie tej inwestycji, która jest niewątpliwie zadaniem ponadlokalnym realizującym cele publiczne o znaczeniu krajowym w projekcie mpzp spowoduje zagrożenie dla realizacji tej inwestycji. Podkreślić należy, że jak wynika to z dokumentów pochodzących od Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad przygotowania do realizacji tej inwestycji są już zaawansowane (vide: k-23, 24 i 37-40). Czym innym jest natomiast to, że z dokumentów tych wynika również, iż rozpatrywane są trzy wersje przebiegu drogi ekspresowej S-10, oraz że tylko jedna z nich (oznaczona kolorem zielonym) przebiega po terenie objętym projektem mpzp. Teoretycznie jest możliwe, że ostatecznie droga ekspresowa S-10 będzie przebiegała poza terenem objętym projektem mpzp. Niemniej jednak w chwili obecnej obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego województwa [...] w takim kształcie, że wynika z niego iż na terenie objętym projektem mpzp jest przewidziany przebieg drogi ekspresowej S-10. Mając powyższe na uwadze, uznając że zaskarżone postanowienie, ani poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają obowiązujących przepisów prawa w sposób skutkujący koniecznością ich uchylenia albo stwierdzenia nieważności, orzeczono na podstawie art. 151 ppsa o oddaleniu skargi.