II SA/Bd 673/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Grzęda Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Asesor WSA Mirella Łent Protokolant Magdalena Gadecka po rozpoznaniu w dniu 27 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Marka G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę 500 z (pięćset) tytułem zwrotu kosztów sądowych. II SA/Bd 673/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2004 r. nr [...] Prezydent Miasta B., na podstawie art. 54, 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) i art. 104 K.p.a., odmówił Markowi G. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z funkcją biurowo – laboratoryjną na działce o nr ewid. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w B., ponieważ nie zostały spełnione warunki wynikające z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności zaś w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej inwestycji nie ma działki zabudowanej. W odwołaniu od tej decyzji M. G. twierdził, iż wszystkie wymienione w przepisie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunki jego inwestycja spełnia oraz, że organ I instancji przeprowadził w tej sprawie błędne postępowanie i błędną analizę terenu w otoczeniu jego działki łącznie z niewłaściwym wytyczeniem granic tego terenu. Decyzją z dnia [...] 2004 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., na podstawie art. 59, 60 i 61 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) oraz na podstawie §3 i §9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), oraz na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, ze odmowa ustalenia warunków zabudowy wynika z nie spełnienia jednego spośród pięciu warunków zawartych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie brak jest w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej odpowiadającej zamierzonej inwestycji. Podkreślono, że cytowany przepis statuuje zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa co oznacza, że nie wystarczy, ze działka sąsiednia jest zabudowana, decydujące znaczenie ma bowiem rodzaj (charakter) istniejącej zabudowy. Zobowiązuje to organ do ustalenia warunków zabudowy dopiero wówczas, gdy niezależnie od spełnienia innych prawem wymaganych warunków, zamierzenie inwestycyjne jest lokalizowane w sąsiedztwie co najmniej jednej działki zabudowanej i to na zasadzie kontynuacji funkcji terenu. Za niemożliwe do zaakceptowania uznano ponadto deklarowaną przez skarżącego budowę szczelnego szamba, ponieważ w obrębie Parku Krajobrazowego, na terenie którego położona jest planowana inwestycja, obowiązuje zakaz budowy obiektów oraz instalowania urządzeń powodujących zanieczyszczenie wody, powietrza i gleby. Stwierdzono także, iż organ I instancji błędnie uznał za konieczne uzyskanie zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne i na wyłączenie ich z produkcji rolniczej w sytuacji gdy grunty te są V klasy. Błędu tego jednak nie uznano za istotny, ani mający wpływ na treść rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. G. powtórzył zarzuty odwołania i podkreślił, że uzyskał decyzję Prezydenta Miasta zatwierdzającego projekt odwiertu studni dla potrzeb zaopatrzenia w wodę jego nieruchomości oraz że w piśmie z dnia [...] 04 r. podał sposób odprowadzania ścieków do trójkomorowego szczelnego zbiornika bezodpływowego, co zgodne jest z §26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.0.02 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 oraz z 2003 r., Nr 33, poz. 270 ze zm.). Ponownie wskazał na brak wymogu jednostkowego sąsiedztwa oraz na to, że zabudowana działka nr [...] ma dostęp do tej samej drogi publicznej co działka nr [...]. Dodatkowo podał, że przy rozpatrywaniu jego wniosku nie uwzględniono tego iż prowadzi zarejestrowaną działalność gospodarczą, która z mocy Prawa działalności gospodarczej korzystać powinna z zasady wolności gospodarczej małych i średnich przedsiębiorstw oraz powinna być wspierana i promowana przez organy samorządu terytorialnego. Strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, twierdząc, że granice analizowanego obszaru zostały wyznaczone w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu działki, co znajduje potwierdzenie w części graficznej analizy oraz, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej (ul. [...] dz. nr [...]) są niezabudowane, a zabudowana działka nr [...] nie przystaje i nie odpowiada planowanemu zamierzeniu inwestycyjnemu przez co nie jest możliwe określenie wymagań dla nowej zabudowy na zasadzie kontynuacji funkcji terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25.07.02 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w przepisie art. 15 k.p.a., każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu II instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna powinna być zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Granice postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, przede wszystkim zaś zasada prawdy obiektywnej i zasada dwuinstancyjności. Zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a., nakłada na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Przy czym stan faktyczny ustala organ odwoławczy w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu w I instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji, jak i ewentualnie na te, które po wydaniu decyzji w I instancji uległy zmianie. (Adamiak/ Borkowski, KPA. Komentarz, 5 wyd. W-wa 2003, art. 1 Nb 1, art. 136 Nb 1). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, ze organ II instancji rozpoznając odwołanie naruszył zasadę prawdy obiektywnej, nie podjął bowiem wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Podstawą materialno - prawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej do Sądu decyzji administracyjnej są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), zwanej dalej ustawa o planowaniu. Zgodnie z przepisem art. 61 tej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ II instancji przyjął za organem I instancji, że w sprawie niniejszej spośród powyżej wymienionych 5 warunków, nie został spełniony przede wszystkim warunek wymieniony w pkt 1, uznał bowiem, że brak jest w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej odpowiadającej zamierzonej inwestycji. W ocenie Sądu takie stwierdzenie nie zostało poprzedzone wnikliwym rozpatrzeniem materiału dowodowego i stosowną analizą przepisów prawa. Z akt sprawy, ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, czy organ II instancji badał możliwości uznania zabudowanej działki nr [...] za działkę sąsiednią, dostępną z tej samej drogi publicznej, oraz za zabudowaną w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Samo stwierdzenie, że rodzaj zabudowy na działce o nr ewid. [...] nie jest adekwatny do planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie daje pewności co do tego, czy rozważano i analizowano powyższe warunki i czym się kierowano przyjmując tezę o braku odpowiedniej działki sąsiedniej. Z akt sprawy wynika, że działka o nr ewid. [...], będąca własnością skarżącego graniczy z działka nr[...], z której wydzielona jest działka o nr [...], będąca typowym siedliskiem gospodarstwa rolnego. Działka nr [...] jest dostępna z tej samej drogi publicznej co działka nr [...]. Działkę nr [...] wydzierżawił skarżący stając się w ten sposób bezpośrednim sąsiadem zabudowanej działki nr [...] i uzyskując w ten sposób dostęp do tej samej drogi publicznej, do której ma dostęp działka nr [...]. Koniecznym jest więc przy załatwianiu tej sprawy uwzględnienie przez organ administracji publicznej powyższych okoliczności i danie temu wyrazu w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Należy mieć przy tym na uwadze, że nie ma powodu, aby kwestie sąsiedztwa rozumieć wąsko, zawężając to pojecie tylko do działki graniczącej. Byłby to zbytni, nieuzasadniony rygoryzm, prowadzący do ograniczenia prawa własności, co przecież może mieć miejsce tylko w sytuacjach wyraźnie wskazanych w ustawie. Za komentatorami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Należy mieć na uwadze, że poruszając się w pojęciu sąsiedztwa ustawodawca narzuca pewną bliskość, ale nie wyznaczoną tylko i wyłącznie przez linię graniczną. Nie można bowiem z góry założyć, ze ład przestrzenny wymaga określonego zagospodarowania tylko działki graniczącej, a wyłącza zagospodarowanie odległej o kilkadziesiąt metrów. Celem powyższego przepisu nie jest przecież wprowadzenie automatyzmu w działanie organów, które z założenia miałyby nie dopuścić do wielu inwestycji tylko dlatego,że brak im granicy z działką zabudowaną. Celem regulacji jest natomiast ochrona ładu przestrzennego, której lepiej służy interpretacja pojęcia działki sąsiedniej, jako mieszczącej się w szerokim sąsiedztwie, w okolicy (Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego Wydawnictwo C.H.Beck W-wa 2004, Art. 61 Nb 2). Mając powyższe na uwadze orzeczono na podstawie art. 145 §1 pkt 1 c i art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270), jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej powyżej ustawy jak w pkt 3 sentencji wyroku.