II SA/Bd 673/16

Dnia 10 stycznia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 roku sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody K.-P. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...] Starosta [...] ograniczył sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie [...], gmina [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność M. P. poprzez zezwolenie [...] Sp. z o.o. w [...] na założenie i przeprowadzenie odcinka sieci gazowej gazociągu wysokiego ciśnienia DN 100 o przekroju 100 milimetrów na długość 114 metrów na głębokości co najmniej 0,9 metra, o strefie kontrolowanej wynoszącej łącznie cztery metry, licząc od osi gazociągu w dwie strony po dwa metry. Wskazał jednocześnie, że zezwolenie obejmuje prawo czasowego zajęcia obszaru o powierzchni [...] m2 ww. nieruchomości, oznaczonego linią ciągłą koloru czerwonego na załączniku nr [...] stanowiącym integralną część niniejszej decyzji i następuje na czas niezbędny do wykonania celowych robót, tj. do dnia [...] 2018 r. Ponadto zobowiązał [...] Sp. z o.o. w [...] do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu robót. Podniósł także, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Wpisu dokonuje się na wniosek starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2015, poz. 1774; ze zm.) uzasadniające wprowadzenie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie sieci gazowej (gazociągu) jest inwestycją celu publicznego. Realizacja inwestycji jest zgodna z ostateczna decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2011, [...]. Starosta wskazał również, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że inwestor prowadził z właścicielką rokowania mające na celu osiągniecie porozumienia w kwestii udostępnienia nieruchomości. W odwołaniu od powyższej decyzji M. P. zarzuciła jej naruszenie art. 124 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez ich błędną interpretację oraz art. 8 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wystarczająco wnikliwego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Wskazała, że tak naprawdę w sprawie nie przeprowadzono rokowań, nie zaproponowano jej bowiem żadnych rozsądnych warunków tylko markowano negocjacje. Zwróciła też uwagę na położenie nieruchomości bezpośrednio przy trasie krajowej nr 91 i jej przeznaczenie pod usługi gastronomiczno-hotelarskie. Decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że nie podlega weryfikacji w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w trybie wyżej wskazanego przepisu nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich propozycji jej rozstrzygnięcia. W związku z tym Wojewoda wskazał, że Spółka kilkukrotnie, w pismach z dnia [...] 2012 r. z [...] 2013 r. oraz z dnia [...] 2013 r. przedstawiała właścicielce nieruchomości propozycje uzyskania zgody na wykonanie prac inwestycyjnych, a adresatka przedstawiła swoje warunki na jej udzielenie, co uzasadnia uznanie spełnienia przesłanki przeprowadzenia rokowań, określonej w ust 3 powołanego art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Fakt przeprowadzenia rokowań potwierdził też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 4 listopada 2014, sygn. akt II SA/Bd 874/14. Wojewoda zwrócił uwagę, że Starosta mając na uwadze konieczność jak najmniejszej ingerencji w prawa właściciela, prawem do czasowego zajęcia nieruchomości objął obszar o powierzchni [...] m2, czyli teren niezbędny do wykonania inwestycji na działce nr [...]. Przebieg inwestycji wyznaczył na rysunku stanowiącym integralną część decyzji z dnia [...] 2015 r., co czyni zadość regulacji art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami i utrwalonemu w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisku co do konieczności ścisłego określenia zakresu ograniczenia prawa własności. Odnosząc się do terminu, na jaki udzielono zezwolenia na zajęcie nieruchomości, Wojewoda wskazał, że jest on zgodny ze stanowiskiem inwestora, który określił, że prace na działce nr [...] zostaną zakończone do dnia [...] 2018 r., z uwagi na konieczność oczekiwania na uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomościami na potrzeby realizacji inwestycji, uzgodnienie projektu, przeprowadzenie procedury wyboru wykonawcy sieci oraz czas niezbędny na wykonanie robót budowlano-montażowych. Wojewoda, mając na uwagę gastronomiczno-hotelarskie przeznaczenie gruntu, zwrócił też uwagę na możliwość wystąpienia przez właściciela lub użytkownika wieczystego z roszczeniem o nabycie od niego nieruchomości. Roszczenie to może być skutecznie wnoszone, jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w taki sposób jak do tej pory albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję M. P. ponownie zwróciła uwagę na pozorny charakter rokowań w sprawie, a także na próby jej zastraszenia przez pełnomocników Spółki oraz wprowadzenia w błąd wszystkich stron, twierdząc, że przedmiotowa działka nie jest ujęta w planie zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wskazała także, że pracownicy Spółki bezprawnie wjeżdżali na jej teren wykonując różne prace, np. nawanianie gazu, koszenie trawy, odpryski. Każdorazowo taka wizyta kończyła się stratami. Przedstawiła też w związku z powyższym swoje obawy co do tego jak Wojewodzie uda się wymusić na Spółce zajęcie tylko [...] m2 na jego działce. Skarżąca wyraziła też chęć sprzedaży działki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wskazał też, że nie ma on wpływu na treść i formę proponowanych przez PSG sp. z o.o. właścicielom gruntów umów czy kulturę kontaktów z nimi. Nie pozostaje również w gestii organu, w świetle toczącego się postępowania, badanie i ustosunkowywanie się do kwestii wjazdu pracowników Spółki na działkę skarżącej bez pozwolenia, nawiewanie gazu, koszenie traw czy stosowanie odprysków. Wojewoda stwierdził również, że nie jest władny do przymuszenia inwestora do wykupu działki, co zdaje się sugerować skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015, poz. 1774; ze zm.)- dalej jako "u.g.n." W myśl art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do treści art. 124 ust. 2 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela zezwolenia z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Z kolei art. 124 ust. 3 u.g.n. stanowi, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Wskazać w tym miejscu należy, że decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu prowadzi do ograniczenia prawa własności nieruchomości i z tego względu ma charakter wyjątkowy. To uprawnienie organów administracji może być realizowane wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego gruncie niezbędnych prac związanych z przeprowadzeniem określonej inwestycji strukturalnej, a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość. Sama decyzja musi natomiast ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności, co oznacza, że jednoznacznie musi określać przebieg inwestycji i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nadto należy zauważyć, że ani w planach miejscowych ani w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest możliwe ograniczenie prawa do korzystania z nieruchomości, natomiast dopiero na podstawie ustaleń planu lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego organy określają, w stosunku do których nieruchomości muszą zostać wydane decyzje o ograniczeniu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 u.g.n. W związku z tym, w decyzji wydawanej na podstawie art. 124 u.g.n. konieczne jest określenie sposobu dokonanych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, przy w uwzględnieniu uzasadnionego interesu właściciela nieruchomości, przy czym zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości powinien być sprowadzony do niezbędnego minimum. Z powołanego ww. przepisu art. 124 ust. 1, 2 i 4 u.g.n. wynika zatem, że udzielenie przez starostę zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie inwestycyjne, zostało uzależnione od spełnienia dwóch przesłanek tj. 1. ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości może mieć miejsce jedynie w celu realizacji przedsięwzięcia, które jest zgodne z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodne z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i 2. wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tą osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące dopuszczalność zastosowania instytucji ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, unormowanej w art. 124 u.g.n. Planowana inwestycja – polegająca na budowie gazociągu w/c DN100 PN100 przewidzianego do realizacji w [...] – dz. [...] – obejmuje swym zakresem m.in. zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości skarżącej (dz. nr [...]) odcinka sieci gazowej gazociągu wysokiego ciśnienia. Realizacja tej inwestycji znajduje przy tym swoje oparcie w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2011 r. [...] ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Jak wynika z akt administracyjnych, Inwestor, którym jest [...] Sp. z o.o. w [...] przed wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z przedmiotowej działki podjął negocjacje ze skarżącą. W dniu [...] 2011 przeprowadzono rokowania ze skarżącą, która zażądała za zgodę na wybudowanie gazociągu kwoty [...]zł. Pismem z dnia [...] 2012 r. Spółka przedstawiła skarżącej propozycję zawarcia umowy o zobowiązanie do ustanowienia służebności przesyłu. Skarżąca w piśmie z dnia [...] 2012 r. nie zgodziła się na proponowane jej warunki, uznając, że wynagrodzenie nie odpowiada istniejącym realiom rynkowym. Zasugerowała również możliwość sprzedaży działki Spółce. Następnie w piśmie z dnia [...] 2013 r. pełnomocnicy Spółki wezwali skarżącą do podjęcia rokowań, wskazując warunki na jakich zawarta miałaby być umowa dotycząca ustanowienia służebności przesyłu oraz informując że brak wyrażenia zgody w zakreślonym terminie na ustanowienie odpłatnej służebności skutkował będzie koniecznością wszczęcia przez Spółkę postępowania w trybie art. 124 ust 1 u.g.n. Skarżąca ponownie nie wyraziła zgody na podpisanie umowy w zaproponowanym kształcie, ani na wejście na jej działkę. W odpowiedzi na co pełnomocnik Spółki przedstawił skarżącej kolejną propozycję zawarcia umowy (pismo z dnia [...] 2013 r.), która również nie znalazła akceptacji u właścicielki przedmiotowej nieruchomości (vide pismo z dnia [...].2013 r.) Odnosząc się zatem do zarzutów skargi wskazujących na niedopełnienie wymogu przeprowadzenia rokowań trzeba wskazać, że zarzut ten jest chybiony, gdyż wymagane normą z art. 124 ust. 3 u.g.n. rokowania zostały przeprowadzone, co zostało udokumentowane i zakończyły się one wynikiem negatywnym, ponieważ nie doprowadziły do uzyskania zgody właścicielki gruntu na realizację przedmiotowej inwestycji - strony nie doszły do porozumienia w zakresie wysokości odszkodowania. Jak słusznie wskazał przy tym Wojewoda w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami weryfikacji nie podlega okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi korzystne warunki zawarcia umowy. Rolą organu jest bowiem w tym zakresie wyłącznie zbadanie, czy rokowania w ogóle się odbyły oraz czy doszło do porozumienia między stronami. Nie ma on zaś uprawnień do badania co było przyczyną nieosiągnięcia porozumienia przez strony. Dodać należy, że brak porozumienia między stronami nie może stanowić podstawy do twierdzeń, że rokowań takich nie było albo że miały one charakter pozorny. W ocenie Sądu ilość podejmowanych prób i treść pism znajdujących się w aktach sprawy świadczy o tym, iż po stronie inwestora istniała realna wola porozumienia się ze skarżącą na drodze cywilnoprawnej. Wobec powyższego nie budzi wątpliwości Sądu, iż warunki dopuszczające wydanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości zostały w pełni spełnione. Stwierdzić przy tym należy, że zaskarżona decyzja jednoznacznie określa przebieg inwestycji przez daną nieruchomość jak również precyzyjne definiuje na czym polega uszczuplenie władztwa właściciela w zakresie niezbędnym do wykonania inwestycji, wskazuje jednocześnie ramy czasowe na wykonanie celowych robót. Postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów procedury administracyjnej, stanowisko organu znalazło odzwierciedlenie zarówno w materiale dowodowym jak i w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze treść skargi, wyjaśnić należy, że deklarowana przez skarżącą chęć sprzedaży nieruchomości, nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia. W prowadzonym postępowaniu zastosowania nie miał bowiem przepis art. 124 ust. 5 u.g.n., zgodnie z którym, jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości. Jak wynika bowiem z treści cytowanego przepisu z żądaniem nabycia nieruchomości przez starostę bądź podmiot występujący o zezwolenie można wystąpić dopiero po założeniu lub przeprowadzeniu przewodów i urządzeń i stwierdzeniu, że na skutek ich budowy doszło do uniemożliwienia właścicielowi dalszego prawidłowego korzystania z nieruchomości, co oznacza brak dopuszczalności rozpoznania takiego wniosku na etapie podejmowania przez starostę decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Dopiero bowiem po zrealizowaniu inwestycji, na której umożliwienie realizacji zostanie wydana decyzja w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości, będzie możliwe wystąpienie z takim wnioskiem w trybie ust. 5 tego przepisu. Mając na uwadze podniesione przez skarżącą obawy co do zajęcia przez Spółkę większego terenu niż wskazany w decyzji organu I instancji, podnieść należy, że kwestie te nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Ewentualne bezprawne zajęcie części nieruchomości, nie objętej decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości, może być przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który mógłby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; ze zm.) oddalił skargę jako nieuzasadnioną.