II SA/Bd 675/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2009 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia 31 marca 2008 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. S. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku z przeznaczeniem na lokal gastronomiczny, na działce nr ewidencyjny 44/3 w obrębie ewidencyjnym [...], gm. [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał na następujący stan faktyczny, który legł u podstaw jej wydania. W dniu [...] r. D. S. wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku z przeznaczeniem na lokal gastronomiczny, na działce nr ewidencyjny 44/3 w miejscowości[...], gm. [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] udzielił pozwolenia na ww. budowę. W wyniku odwołania sąsiada G. W., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Starosta[...], biorąc pod uwagę wskazówki Wojewody, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia [...] r., znak:[...], wezwał inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego. W wyznaczonym terminie inwestor dopełnił nałożone na niego obowiązki, dołączając do wniosku stosowne dokumenty, w tym ostateczną decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] r., znak [...] o warunkach zabudowy oraz uzgodnienia projektu budowlanego: z dnia 16 grudnia 2007 r. wykonane przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, z dnia [...] r. wykonane przez rzeczoznawcę ds. bezpieczeństwa i higieny pracy oraz ergonomii, z dnia [...] r. wykonane przez rzeczoznawcę ds. sanitarno-higienicznych. Jednocześnie Starosta [...] ustalił, że stronami w prowadzonym postępowaniu są: inwestor (właściciel działki nr ewid. 44/3), właściciele działki nr ewid. 44/4 z uwagi na to, że zaplecze obiektu zaprojektowano w granicy działki z działką 44/4, właściciel działki nr ewid. 45/1, z uwagi na charakter projektowanej rozbudowy (lokal gastronomiczny). Oceniając złożony wniosek organ stwierdził, że projekt budowy jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy (na terenie objętym inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, projekt zagospodarowania działki odpowiada obowiązującym przepisom oraz złożono stosowne pozwolenia i zaświadczenia. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł G. W. zarzucając, że decyzja pozwala na rozbudowę nielegalnie postawionego budynku, który został zalegalizowany na podstawie sfałszowanych dowodów. Odwołujący zarzucił organowi pierwszej instancji niedostatecznie wnikliwe przeprowadzenie postępowania i nie wyjaśnienie, na podstawie jakich przepisów prawa lub faktów i dowodów, Starosta [...] wydał [...] r. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie budynku garażowo-gospodarczego. Skarżący wskazał ponadto, iż w latach 2000 – 2004 w aktach sprawy dotyczących ww. decyzji były sfałszowane oświadczenia sąsiadów, jakoby budynek powstał przed 1995 r., co stanowiło podstawę do jego legalizacji. Jak twierdzi skarżący, złożył w 2004 r. wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zmiany użytkowania (dot. decyzji z [...] r.), jednakże wycofał go ze względu na stan zdrowia i sprawa została umorzona. G. W. w odwołaniu od decyzji domagał się wyjaśnienia tych kwestii i włączenia do sprawy prokuratora, w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa. Skarżący podniósł, że brak wyjaśnienia powyższych kwestii przyczynił się do wydania nieprawidłowej decyzji administracyjnej. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji uznał, że Starosta [...] w toku ponownego rozpoznania sprawy, mając na uwadze wskazówki zawarte w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r., działał na podstawie i w granicach przepisów prawa, zarówno materialnego, jak i procesowego, a wydana przez niego decyzja prawidłowo rozstrzyga sprawę co do istoty. Jest ona także należycie uzasadniona zarówno pod względem faktycznym, jak i prawnym. W szczególności organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że Starosta [...] prawidłowo wypełnił obowiązki wynikające z art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1 i 3 ustawy - Prawo budowlane. Prawidłowo bowiem ustalił obszar oddziaływania planowanej inwestycji, a tym samym właściwie określił krąg podmiotów posiadających legitymację do bycia stroną niniejszego postępowania i zapewnił im, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., czynny udział w tym postępowaniu. Wykonując zaś obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, prawidłowo nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych w tym projekcie nieprawidłowości, określając stosowy termin ich usunięcia. Organ drugiej instancji uznał, że z zebranego materiału dowodowego bezspornie wynika, że inwestor nałożony na niego obowiązek wypełnił w całości i w zakreślonym przez organ pierwszej instancji terminie. Tym samym przyjąć należało, że projekt budowlany jest zgodny zarówno z ustaleniami ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] r., znak:[...], ustalającej dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku usługowego z przeznaczeniem na lokal gastronomiczny, warunki zabudowy usługowo-mieszkaniowej oraz wymaganiami dotyczącymi zabudowy oraz zagospodarowania terenu; jak też jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz jest kompletny pod względem wymaganych prawem dokumentów. Organ odwoławczy stwierdził również, iż organ pierwszej instancji należycie wypełnił swoje obowiązki wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ właściwie zebrał i ocenił materiał dowodowy niezbędny w kontekście podnoszonych przez odwołującego zarzutów, a następnie w uzasadnieniu decyzji odniósł się do nich w sposób wyczerpujący. Jak słusznie zauważył organ pierwszej instancji, w obrocie prawnym istnieją dwie ostateczne decyzje potwierdzające legalność budynku, którego rozbudowę inwestor planuje. Jest to mianowicie decyzja starosty [...] z dnia [...] r. udzielająca zezwolenia na użytkowanie dobudowanego budynku garażowo-gospodarczego na działce nr 44 położonej w [...] (obecnie działka 44/3) oraz decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. udzielająca pozwolenia a zmianę sposobu użytkowania obiektu z garażowo-gospodarczego na lokal handlowy. Wobec przywołanych wyżej decyzji nie toczy się żadne z postępowań nadzwyczajnych przewidzianych w przepisach k.p.a. Z treści odwołania skarżącego wyraźnie zaś wynika, że kwestionuje on pierwsze z przywołanych rozstrzygnięć, tj. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie budynku objętego planowaną rozbudową. Wojewoda [...] uznał się za nieuprawnionego do oceny prawidłowości czy legalności tejże decyzji, jako że w obecnym stanie prawnym organami właściwymi w sprawach pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego są organy nadzoru budowlanego. Organ drugiej instancji stwierdził, że obie przywołane wyżej decyzje z [...] r. funkcjonują w obrocie prawnym jako ostateczne, nie sposób więc podzielić stanowiska odwołującego, iż zaskarżona decyzja zezwala na rozbudowę nielegalnie wybudowanego budynku. Organ odwoławczy nie stwierdził również żadnej z przewidzianych prawem sytuacji, w których organ pierwszej instancji zobowiązany jest wydać decyzje o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, w razie spełnienia określonych prawem wymagań, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda [...] potwierdził spełnienie przez inwestora wszelkich przewidzianych prawem wymogów. Tym samym uznał decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. za prawidłową pod względem formalnym i merytorycznym i nie znalazł podstaw do jej uchylenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzucił, że pozwala ona na rozbudowę nielegalnie wybudowanego budynku, przywołując przy tym argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. Skarżący szczegółowo opisuje nieprawidłowości, które jego zdaniem zaistniały przy wydawaniu przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] r., pozwalającej na użytkowanie budynku garażowo-gospodarczego na działce nr 44 położonej w [...] (obecnie działka 44/3). Skarżący podniósł, że organy pierwszej i drugiej instancji niedostatecznie wnikliwie przeprowadziły postępowanie, przez co wydały niewłaściwe rozstrzygnięcie w tej sprawie. Podkreślił również, że nie jest prawdą, jakoby w sprawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. nie toczyło się żadne postępowanie, jak twierdzi skarżący, w sierpniu [...] r. złożył wiosek o wznowienie postępowania w tej sprawie do Starostwa Powiatowego we [...]. Sprawa została przekazana do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Do dnia dzisiejszego nie otrzymał żadnej odpowiedzi czy informacji o toczącym się postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podkreślając raz jeszcze, że ze zgromadzonego materiału dowodowego w żaden sposób nie wynika, aby budynek, którego rozbudowę inwestor planuje, był samowolą budowlaną. Decyzje świadczące o legalności przedmiotowego obiektu (z [...] r. i [...] r.) funkcjonują w obrocie prawnym jako decyzje ostateczne w administracyjnym toku instancji. Jak podkreślił organ drugiej instancji, nie był on uprawniony ani do badania ich legalności, ani prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego. Wobec powyższych decyzji nie toczy się żadne z postępowań nadzwyczajnych przewidzianych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie zasadniczego znaczenia nabiera właściwe odczytanie decyzji o warunkach zabudowy, stanowiącej podstawę do oceny zgodności z nią projektu budowlanego. Przedstawione powyżej okoliczności faktyczne w świetle zgromadzonych dokumentów wyraźnie wskazują, że na działce 44/3 istnieje obiekt o charakterze handlowym. Próba zmiany jego funkcji nie powiodła się. Inwestor nie uzyskał decyzji o zmianie sposobu użytkowania tego obiektu na obiekt o charakterze usługowym, gastronomicznym. Problem sprawy tkwi jednak w tym, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] r. stwierdza, że na działce istnieje obiekt usługowy. W ustaleniach dotyczących funkcji zabudowy organ zawiera w pojęciu działalności usługowej działalność handlową i gastronomiczną. Włączenie w zakres pojęcia działalności usługowej także handlu prowadzi w prosty sposób do obejścia przepisów prawa w zakresie reguł dokonywania zmiany sposobu użytkowania obiektu. Brak dystynkcji obu pojęć sprawia, że dotychczasowa funkcja obiektu jest różna od przewidywanej. Jak już wskazano obiekt, do którego ma nastąpić dobudowa pełni funkcję handlową, a inwestorzy wykorzystując szeroko ujęte w decyzji o warunkach zabudowy pojęcie działalności usługowej w rzeczywistości zmierzają do zmiany funkcji całego obiektu wraz z dobudową, na co wskazuje przedłożony projekt budowlany "w którym operuje się już wyłącznie pojęciem rozbudowy budynku usługowego (oświadczenie projektanta o sporządzeniu projektu zgodnie z przepisami, postanowienia organów uzgadniających, opinia techniczna, opis techniczny architektoniczno-budowlany). W tych dokumentach i w części opisowej projektu technicznego wyraźnie określa się że dobudowa dotyczy zaplecza kuchennego do budynku usługowego z przeznaczeniem na lokal gastronomiczny z salą imprez. Załączone rzuty obiektu i mapa określają część istniejącą jako kuchnię a dobudowa to sala imprez, pomieszczenie gospodarcze i magazyn. W oczekiwaniu inwestorów dobudowa dotyczy kontynuacji funkcji, wykorzystując ogólny zapis decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem kontynuacja funkcji nie jest zachowana, skoro istniejący obiekt ma charakter handlowy, a dobudowany usługowy. Rozbudowa obiektu z przeznaczeniem na lokal gastronomiczny jako całość (kuchnia jako istniejący obiekt, sala imprez, zaplecze gospodarcze i magazyn jako elementy dobudowy) narusza istniejący stan prawny i prowadzi do obejścia przepisów prawa. Właściwa interpretacja decyzji o warunkach wymaga stwierdzenia, że dotyczy ona tylko elementów rozbudowy (sali imprez, zaplecza i magazynu) do obiektu o funkcji handlowej. W tych warunkach przedłożony projekt budowlany, w którym w pomieszczeniu o funkcji handlowej planuje się kuchnię, nie odpowiada decyzji o warunkach, prowadzi do obejścia przepisów o zmianie sposobu użytkowania i wykracza poza zakres wniosku, który dotyczy tylko rozbudowy. Decyzją Starosty [...] z [...] r. nr [...] inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie dobudowanego budynku garażowo-gospodarczego, a następnie decyzją Starosty z [...] r. nr [...] zgodę na zmianę sposobu użytkowania obiektu na pawilon handlowy. Obie decyzje uzyskały walor decyzji ostatecznych. W dniu [...] r. D. S. wystąpiła do organu architektoniczno-budowlanego z wnioskiem o rozbudowę budynku handlowego z przeznaczeniem na lokal usługowy gastronomiczny wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku handlowego na lokal usługowy gastronomiczny. Złożenie wniosku poprzedzała próba zmiany decyzji o warunkach zabudowy z [...] r. w trybie art. 155 kpa, na lokal usługowy gastronomiczny ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku handlowego oraz przewidywanej rozbudowy. Korzystna dla skarżącej decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] [...](nr[...]). Następnie wniosek z [...] r. został zmodyfikowany przez podanie o umorzenie postępowania dotyczącego części w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynku handlowego na lokal usługowo-gastronomiczny. Pozostało tylko żądanie uzyskania pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku handlowego z przeznaczeniem na lokal usługowy gastronomiczny. Konsekwencją tego był stan, w którym istniejący budynek miał charakter budynku handlowego, a wniosek dotyczący dobudowy odnosił się do części obiektu o charakterze usługowym gastronomicznym, co znalazło odzwierciedlenie w decyzji Starosty z [...] r. nr [...] umarzającej w części postępowanie (co do zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku handlowego na lokal usługowy gastronomiczny). Decyzją Wójta Gminy [...] z [...] r. umorzono też postępowanie w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy z [...] r. nr [...] w zakresie sposobu użytkowania istniejącego budynku handlowego. Decyzją z [...] r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowy i udzielił pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku z przeznaczeniem na lokal gastronomiczny. Decyzja została uchylona przez Wojewodę [...] w dniu [...] r. Następnie decyzją z [...] r. nr [...] ponownie zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na rozbudowę z przeznaczeniem na lokal gastronomiczny. W uzasadnieniu organ stwierdził, że inwestor spełnił wszystkie wymagania określone w ustawie – Prawo budowlane i uznał, że przedstawiony projekt jest m.in. zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Decyzja została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Jednym z warunków wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest spełnienie wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy (art. 34 ust. 1 prawa budowlanego). Zadaniem organu jest sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma podstaw do stwierdzenia, że rozbudowa dotyczy kontynuacji funkcji obiektu. Inwestor posiada budynek z przeznaczeniem na działalność handlową, co wynika z decyzji z [...] r. o zgodzie na zmianę sposobu użytkowania budynku garażowo-gospodarczego na pawilon handlowy. Inwestor nie uzyskał zgody na zmianę sposobu użytkowania tego obiektu na lokal o charakterze usługowym. Uznał jednocześnie, że jest ona zbędna i bezprzedmiotowa, skoro decyzja o warunkach zabudowy dla wniosku o rozbudowę pozwala na rozbudowę obiektu o charakterze usługowym. Jest to wynikiem przyjęcia w decyzji o warunkach zabudowy, że działalność usługowa to także działalność handlowa. Tym sposobem brak rozróżnienia obu funkcji przez ujęcie obu (usługowej i handlowej) jako funkcji usługowej prowadzi do obejścia przepisów prawa o zmianie sposobu użytkowania istniejącego obiektu, do którego ma nastąpić dobudowa. Organ wyrażając zgodę na rozbudowę o charakterze usługowym do części o charakterze handlowym bez uzyskania przez inwestora formalnej zgody wyraża się bezpodstawnie o sposobie użytkowania istniejącego obiektu jako obiektu usługowego. To nie znajduje oparcia ani w faktycznym ani prawnym stanie sprawy. Operowanie w decyzji o warunkach zabudowy dla rozbudowy pojęciem działalności usługowej jako tożsamym pojęcia działalności handlowej, prowadzi też do zawarcia we wniosku o pozwolenie na rozbudowę i projekcie budowlanym fałszywej informacji, że rozbudowa dotyczy obiektu usługowego. Intencją inwestora jest jednak zmiana funkcji istniejącego obiektu przez prowadzenie w nim wraz z częścią dobudowaną działalności o charakterze usługowym. W tych okolicznościach nie ma podstaw do stwierdzenia, że projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Niezgodność dotyczy uznania, że dobudowa stanowi kontynuację funkcji usługowej. W rzeczywistości rozbudowa dotyczy obiektu handlowego a nie usługowego. Informacje inwestorów a także dane zawarte w projekcie i innych dokumentach, że rozbudowa dotyczy budynku usługowego nie odpowiadają rzeczywistemu stanowi sprawy. Z tych względów Sąd uznał, że decyzja o pozwoleniu na rozbudowę obiektu i zatwierdzeniu projektu budowlanego narusza przepisy prawa budowlanego – art. 35 ust. 1, gdyż w ramach kontynuacji funkcji narusza decyzję o warunkach zabudowy i z tego względu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję jak i decyzję organu I instancji.