II SA/Bd 677/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 września 2011 r. sprawy ze skargi E. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wstrzymania użytkowania terenu albo przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania oddala skargę. Wójt Gminy W. decyzją z [...] marca 2011 r. znak: [...], na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (t. j. Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 107 § 1 Kpa odmówił nakazania właścicielom nieruchomości oznaczonych nr geodezyjnym [...] i nr [...] położonych w miejscowości W. N. obręb geodezyjny Ł: wstrzymania użytkowania terenu, polegającego na prowadzeniu działalności gospodarczej polegającej na cięciu, formowaniu i wykańczaniu kamieni, albo przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Wg organu zapisy aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ww. działek przewidują jego przeznaczenie, jako terenu budownictwa mieszkaniowego z dopuszczeniem usług nieuciążliwych dla środowiska przyrodniczego i ludzi (teren oznaczony na rysunku planu symbolem M/U). Na terenach M/U dopuszcza się budowę usług nieuciążliwych dla funkcji terenu i dla środowiska przyrodniczego wg rozporządzenia Ministra Ochrony Środowisk, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 r. Rozporządzenie określa m.in. rodzaje inwestycji szczególnie uciążliwych dla środowiska i zdrowia ludzi, oraz mogących pogorszyć stan środowiska. Zawarty w nim wykaz nie zawiera inwestycji/działalności, którą prowadzi K. K., polegającą na cięciu i szlifowaniu kamienia, a zatem z woli organu uchwałodawczego Gminy, tego rodzaju działalności nie zaliczono do uciążliwych dla funkcji terenu i dla środowiska przyrodniczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z [...] maja 2011 r. - [...], na podstawie art. 138 § 2 Kpa po rozpatrzeniu odwołania K. K. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wg organu Wójt nie dokonał ustaleń pozwalających na jednoznaczne wskazanie tego, czy wykonywanie na nieruchomości działalności pod prowizorycznie rozwieszoną folią stanowi ewentualnie zmianę sposobu zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ww. ustawy z 27 marca 2003 r. Organ I instancji uzasadniając zaskarżoną decyzję podjął próbę oceny zgodności prowadzonej na działkach działalności z treścią planu zagospodarowania przestrzennego dla wskazanego obszaru, jednakże wg organu odwoławczego akta są niekompletne nie zawierają dowodu w postaci planu zagospodarowania przestrzennego, na który powołuje się organ w uzasadnieniu decyzji. Ponadto przesądzenia wymagała ustalenie, czy charakter i rozmiar działalności prowadzonej na ww. nieruchomości powoduje zmianę zagospodarowania terenu. Organ ustalając charakter i rozmiar prowadzonej działalności oraz uciążliwości, ograniczył się do dowodu z oględzin nieruchomości z udziałem zainteresowanych właścicieli działki oraz dowodu z przesłuchania stron. Organ I instancji ustalając stan faktyczny winien wykorzystać również inne środki dowodowe, jak przesłuchanie osób trzecich (właścicieli sąsiednich nieruchomości), mogących wnieść do sprawy istotne informacje. Nadto organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji uchybił podstawowym zasadom postępowania, jak art. 10, art. 77, art. 79 i art. 81 kpa. Na ww. decyzję skargę wnieśli E. i K. K. domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucili niewłaściwe zastosowanie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. oraz art. 7 i art. 77 kpa. Wg skarżących organ odwoławczy niesłusznie potraktował odwołującego się jako uprawnionego do zaskarżenia decyzji organu I instancji, bowiem K. K. nie był stroną postępowania, nie miał w nim interesu prawnego, a jedynie faktyczny. Interweniował jedynie w sprawie likwidacji prowadzonej przez K. K. działalności, ale postępowania prowadzono z urzędu. W odpowiedzi na skargę organ powtórzył argumentację zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej wykazało, że skarga E. i K. K. nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak podstaw do wzruszenia wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Podstawę prawną tej decyzji stanowił art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Omawiany przepis ma zastosowanie, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego bądź też, gdy organ ten wprawdzie prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz w trakcie tego postępowania dopuścił się istotnych uchybień przepisów procesowych. Oznacza to, iż w sytuacji, gdy sprawa nie została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia (w całości lub w znacznej części), organ odwoławczy zobligowany jest do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie może zaś podjąć rozstrzygnięcia merytorycznego, gdyż naraziłby się wówczas na zarzut rażącego naruszenia tego przepisu (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Zakamycze 2005, s. 816). Sytuacja taka zachodziła w rozpoznawanej sprawie. Prawidłowo stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że rozstrzygnięcie tej sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, gdyż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił sprawy w stopniu umożliwiającym wydanie decyzji odmawiającej nakazania właścicielom nieruchomości oznaczonych geodezyjnie nr [...] i [...] położonych w miejscowości W. N. wstrzymania użytkowania terenu polegającego na prowadzeniu działalności gospodarczej albo przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. W świetle zaś art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na podstawie wniosków K. K. Wójt Gminy W. wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] marca 2011 r. odmówił nakazania właścicielom nieruchomości oznaczonych nr geodezyjnym [...] i nr [...] położonych w miejscowości W. N. obręb geodezyjny Ł: - wstrzymania użytkowania terenu, polegającego na prowadzeniu działalności gospodarczej polegającej na cięciu, formowaniu i wykańczaniu kamieni, albo - przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Ponownie należy podkreślić, iż organ ten nie wyjaśnił rozpoznawanej sprawy w stopniu dostatecznym dla wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Z materiału dowodowego zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie wynika, że organ I instancji wydając rozstrzygnięcie nie dokonał ustaleń pozwalających na jednoznaczne wskazanie tego, czy wykonywanie na nieruchomości działalności polegającej na cięciu i szlifowaniu kamienia pod prowizorycznie rozwieszoną na działce folią stanowi ewentualnie zmianę sposobu zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto organ I instancji uzasadniając decyzją podjął próbę oceny zgodności prowadzonej na działkach działalności z treścią planu zagospodarowania przestrzennego dla wskazanego obszaru jednakże, jak słusznie zaznaczyło Kolegium, akta nie zawierają dowodu w postaci planu zagospodarowania przestrzennego, na który powołał się organ w uzasadnieniu decyzji. Nadto podkreślenia wymaga to, iż ustalając stan faktyczny organ I instancji powinien wykorzystać również inne przewidziane prawem środki dowodowe, jak chociażby przesłuchanie osób trzecich (właścicieli sąsiednich nieruchomości), mogących wnieść do sprawy istotne informacje, a nie tylko ograniczyć się do dowodu z oględzin nieruchomości z udziałem samych zainteresowanych właścicieli działki oraz dowodu z przesłuchania tychże stron. Prawidłowo podniosło, zatem Kolegium, iż organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, które są niezbędne dla oceny, czy zastosowanie znajdzie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym chociażby, dlatego że z opisu w protokole oględzin stanu działek nie wynika, które z elementów istniejących na działkach będą oceniane potencjalnie w trybie art. 59 ust. 3 wspomnianej ustawy. Z protokołu oględzin wynika, że na obu działkach znajdowały się materiały i maszyny służące do prowadzenia działalności, a organ I instancji uzasadniając rozstrzygnięcie nie wyjaśnił, dlaczego przyjął, iż działalność jest prowadzona tylko na jednej z działek. Sąd podziela również stanowisko Kolegium, iż organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W aktach rozpoznawanej sprawy brak jest dokumentów świadczących o tym, aby odwołujący został zawiadomiony o przeprowadzeniu dowodu z oględzin nieruchomości utrwalonego następnie w drodze protokołu. Nadto przed wydaniem decyzji, organ I instancji, uniemożliwił stronom wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zaskarżona decyzja odpowiada, zatem prawu. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji uwzględni wszystkie podniesione wyżej uwagi. W szczególności organ ten winien uzupełnić materiał dowodowy i wyczerpująco odnieść się do zarzutów i wniosków podniesionych w toku postępowania. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).