II SA/Bd 679/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2009 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Burmistrza [...] odmówił przyznania W. K. świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że w 2007 r. dochód rodziny wnioskodawczyni wyniósł 38.445,96 zł, co w przeliczeniu na jedną osobę w rodzinie dało kwotę 1.067,94zł., która przekracza ustawowe kryterium dochodowe określone w art. 9 ust.2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. nr 192,poz. 1378, ze zm.). Ustosunkowując się do podniesionej we wniosku kwestii utraty dochodu w 2009r. na skutek sprzedaży gospodarstwa rolnego przez wnioskującą organ I instancji wskazał, że zbycie to nie jest utratą dochodu w rozumieniu przepisu art.2 pkt 17 ustawy. W złożonym odwołaniu W. K. zarzuciła, że zaskarżona decyzja podjęta została w wyniku błędnej wykładni przepisów mających w sprawie zastosowanie, w szczególności poprzez uznanie, iż zbycie gospodarstwa rolnego nie może być zakwalifikowane jako przyczyna utraty dochodu. W ocenie odwołującej wydanie decyzji przez Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości organów administracji publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. Mając na względzie powyższy przepis oraz przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 lipca 2008 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz.U. Nr 136, poz. 855), Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo ustalił dochód W. K. w 2007r. Organ odwoławczy wskazał również na treść art.2 pkt 17 omawianej ustawy definiującego pojęcie utraty dochodu i wywiódł, że w rozumieniu tego przepisu zbycie gospodarstwa rolnego nie powoduje utraty dochodu, a tym samym okoliczność ta nie może wpływać na ustalenie wysokości dochodu rodziny W. K. uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy W. K. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie jej wnioskowanego świadczenia względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca podniosła, że w latach 2006-2008 korzystała z różnych form pomocy społecznej i wówczas podstawą przyznania tych świadczeń było ustalenie, że dochód członków rodziny nie przekracza kryterium dochodowego. W ocenie W. K. prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie organy dopuściły się naruszenia art.7 kpa, art.77 § 1 kpa oraz dokonały niewłaściwej wykładni przepisów prawa. Skarżąca ponowiła zarzut naruszenia przepisów o właściwości organów administracji publicznej poprzez wydanie decyzji w pierwszej instancji przez Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Podniosło ponadto, że przepisy prawa, które miały zastosowanie w stanie faktycznym sprawy mają charakter bezwzględnie obowiązujący i organ administracji nie może odstąpić od ich zastosowania. W piśmie procesowym z [...] r. skarżąca dodatkowo wywiodła, że ustalenie przez organy orzekające w sprawie dochodu jej rodziny za 2007r. było wadliwe, gdyż nie uwzględniono faktu oddania przez nią w dzierżawę gospodarstwa rolnego od 2006r. Konsekwencją zawartej umowy dzierżawy była utrata dochodów z tytułu prowadzenia działalności rolniczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( t.j.Dz. U. z 2009r.Nr 1, poz. 7 ze zm.). Zgodnie z jego brzmieniem świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobom uprawnionym, o których mowa w art. 9 ust. 1 tego aktu prawnego, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. Wskazany zapis oznacza, iż w przypadku uzyskiwania przez podmiot wnioskujący o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego dochodu wyższego niż opisany w zacytowanym unormowaniu, organ wniosku takiego nie może uwzględnić bez względu na wielkość przekroczenia czy też inne, towarzyszące sprawie okoliczności. Dlatego też sąd nie podziela zaprezentowanego przez skarżącą w skardze poglądu, że decyzja wydana w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego ma charakteru uznania administracyjnego. Ustawodawca bowiem wyznaczył ścisłe kryteria warunkujące możliwość przyznania tego rodzaju pomocy finansowej. Jednym z podstawowych kryteriów pozwalającym na pozytywne rozstrzygniecie w sprawie przedmiotowych świadczeń jest sytuacja materialna podmiotów wnioskujących o taką pomoc. Regulacja prawna w tym zakresie ma charakter bezwzględny i organ administracji jest nią ściśle związany. Ustalając zasadność wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego organ był również związany definicją legalną dochodu, za który w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. c tiret 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w zw. z art. 2 pkt 4 i5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, uważa się m.in. dochody uzyskane z gospodarstwa rolnego. Wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 15 ust.9 wskazanej ustawy rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 lipca 2008r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. Nr 136, poz. 855) wskazuje sposób ustalania dochodu uprawniającego do świadczenia z funduszu alimentacyjnego w przypadku posiadania gospodarstwa rolnego stanowiąc, że dochód rodziny ustala się na podstawie przeciętnej liczby hektarów przeliczeniowych znajdujących się w posiadaniu rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy. W ocenie sądu organy orzekające dokonały prawidłowej wykładni wskazanych przepisów i na ich podstawie słusznie uznały, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na występujące przekroczenie kryterium dochodowego. Dochód rodziny z gospodarstwa rolnego ustalony został zgodnie z art. 9 ust.7 omawianej ustawy na podstawie przeciętnej liczby hektarów przeliczeniowych w gospodarstwie skarżącej ustalonej oparciu o decyzję Burmistrz [...] z dnia [...] r. w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego na 2007r. oraz przy uwzględnieniu wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego określonego w Obwieszczeniu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 22 września 2008 r. w sprawie wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego w 2007 r.( M.P z 2008r.Nr 72 poz.656). Za pozbawioną jakiejkolwiek podstawy prawnej należy uznać sugestię skarżącej, że fakt zbycia przez nią gospodarstwa rolnego w 2009r. winien być uwzględniony jako okoliczność powodująca utratę dochodu, a tym samym zastosowanie znaleźć winien przepis art. 9 ust.3 omawianej ustawy umożliwiający ustalenie prawa do wnioskowanego świadczenia na podstawie dochodu rodziny pomniejszonego o dochód utracony. Istotnie we wskazanym przepisie ustawodawca przewidział możliwość modyfikowania wysokości dochodu branego pod uwagę przy ustalaniu prawa do zaliczki alimentacyjnej na wypadek, gdyby w sytuacji majątkowej rodziny ubiegającej się o to świadczenie nastąpiły zmiany w porównaniu z rokiem kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu, w przypadku utraty dochodu prawo do świadczenia z funduszu ustala się na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego na podstawie dochodu rodziny pomniejszonego o utracony dochód. W art. 2 pkt 17 powołanej ustawy w jego brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji"utrata dochodu" oznacza utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem renty przyznanej rolnikowi w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, e) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej. Wyjaśnić przy tym należy, że zakres normatywny pojęcia "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" wynika z treści art. 2 pkt 15a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Powołana regulacja wskazuje, że zatrudnienie lub inna praca zarobkowa - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło, kontraktu menedżerskiego albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Nie ulega wątpliwości, że utrata dochodu spowodowana zbyciem gospodarstwa rolnego nie może zostać zakwalifikowane do zakresu pojęcia utraty dochodu określonego w art. 2 pkt 17 omawianej ustawy. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie można zatem zarzucić organom obu instancji, że nieprawidłowo ustaliły treść normy prawnej zawartej w tym przepisie. Przeciwnie - treść spornego przepisu nie pozwala na inną jego wykładnię, niż dokonana przez organy administracji. Wobec zawartego w piśmie procesowym z dnia [...] r. zarzutu, że przy ustalaniu dochodu rodziny skarżącej uzyskanego w 2007r. organy wadliwie uwzględniły dochód z gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę na mocy umowy z 2006r. należy jeszcze raz wyjaśnić, że zasady ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego określa art.9 ust.7 omawianej ustawy. Unormowanie to określa tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego, który jest niezależny od rzeczywistego dochodu osiągniętego przez rolnika. Zgodnie z jego treścią przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969, z późn. zm). Z kolei z ustępu 8 tego artykułu wynika, że ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę, z wyjątkiem: 1) oddanej w dzierżawę, na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego; 2) gospodarstwa rolnego wniesionego do użytkowania przez rolniczą spółdzielnię produkcyjną; 3) gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę w związku z pobieraniem renty określonej w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Z cytowanych przepisów wynika domniemanie, że z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód niezależnie od tego, czy faktycznie pracuje się w tym gospodarstwie, czy też zostało ono oddane w posiadanie zależne innej osobie (w dzierżawę lub w użytkowanie). Podkreślenia wymaga, że zakres wyłączeń od powyższej zasady ustawodawca określił wyczerpująco. Jedynie zatem w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w art. 9 ust. 8 pkt 1 - 3 przeniesienie posiadania gospodarstwa z właściciela na posiadacza zależnego powoduje, że dochód z gospodarstwa rolnego ustala się z pominięciem gruntów oddanych w dzierżawę. (por. niepubl. wyrok NSA z dnia 15.12.2008 r. I OSK 50/08). Skoro ten przepis ustanawia wyjątek od reguły - należy interpretować go ściśle. Przeniesienie posiadania gospodarstwa z właściciela na posiadacza zależnego powoduje, że właściciel może nie uwzględniać obszarów rolnych oddanych w dzierżawę przy ustalaniu dochodu rodziny uzyskanego z gospodarstwa rolnego, jedynie w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w art. 9 ust. 8 ustawy. Nie dotyczy to jednak umowy zawartej z innym właścicielem, niż podmioty wymienione w tych przepisach. Poza sporem pozostaje, ze umowa dzierżawy gruntów rolnych, na którą powołuje się skarżąca, nie została zawarte w trybie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Tym samym uznać należy, że umowa ta nie spełnia ustawowego warunku, który pozwala -przy ustalaniu dochodu rodziny uzyskanego z gospodarstwa rolnego- na niewliczanie do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego obszarów rolnych oddanych w dzierżawę. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez organy przepisów o właściwości rzeczowej. Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oprócz przepisów określających zadania realizowane w zakresie przyznawania i wypłacania świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz działania podejmowane wobec dłużników alimentacyjnych zawiera również normy kompetencyjne wskazując organy właściwe do załatwiania tych spraw. Art. 12 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że postępowania w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego prowadzi organ właściwy wierzyciela. Organ właściwy wierzyciela może upoważnić, w formie pisemnej, swojego zastępcę, pracownika urzędu albo kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, a także inną osobę na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy do prowadzenia postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1, a także do wydawania w tych sprawach decyzji (ust. 2). Organem właściwym wierzyciela jest stosownie do art. 2 pkt 10 ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej. A zatem upoważnieniem, jakie może zostać wydane na gruncie tej ustawy, jest upoważnienie udzielone przez ten właśnie organ, które swym zakresem może objąć kompetencje organu właściwego wierzyciela w zakresie powadzenia postępowania w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego i wydawania w tych sprawach decyzji administracyjnych. Taka regulacja prawna wskazuje, że Burmistrz [...] mógł, w myśl art. 12 ust. 2 powołanej ustawy, upoważnić Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej do realizowania zadań przewidzianych w tym przepisie, a zatem również do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).