II SA/Bd 68/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi T. P. i A. P. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia [...].11.2021 r., znak [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej określany jako WINB) na podstawie art. 123 oraz art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej powoływana jako kpa) odmówić przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. (dalej określany jako PINB) z dnia [...].03.2021r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że pismem z [...].08.2021 r. A. P. i T. P. zwrócili się o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB w Ż. z dnia [...] .03.2021 r., znak: [...], którym organ I instancji wstrzymał budowę toru dojazdy pojazdami crossowymi, quadami i innymi, wybudowanego na działce nr [...] położonej w W. gm. B., której właścicielem jest T. P., nakazał zabezpieczenie terenu budowy oraz przedłożenie określonych dokumentów. Jednocześnie ze złożonym wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia wniesiono zażalenie na ww. postanowienie PINB w Ż. Pismem z dnia [...].10.2021 r. WINB wezwał A. P. do uprawdopodobnienia w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zobowiązanego oraz wskazania i uwiarygodnienia terminu ustania przyczyny uchybienia terminu. Wnioskodawca nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie organu. Zatem, zgodnie z pouczeniem zawartym w ww. wezwaniu, po bezskutecznym upływie terminu na udzielenie przez wnioskodawcę odpowiedzi, organ odwoławczy przystąpił do rozpoznania wniesionego wniosku. Organ wyjaśnił, że o możliwości przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia stanowi art. 58 § 1 i 2 kpa, zgodnie z którym w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, jednocześnie dopełniając czynności, dla której określony był termin. Ponadto należało wziąć pod uwagę również przepisy wprowadzone ustawą z dnia 9.12.2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255). W ustawie tej w art. 1 ust. 24 wskazano bowiem, że po art. 15zzzzzn dodaje się art. 15zzzzzn2, zgodnie z którym, w pkt 3 przepisu ustanowiono, że: w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Konieczność przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia uzasadniono tym, że nie doręczono ww. postanowienia organu I instancji z [...] .03.2021 r., nie zostały podjęte próby doręczenia tej przesyłki oraz nie pozostawiono awiza. Organ stwierdził, że okoliczności przedstawione przez Skarżących nie mogą stanowić przesłanki do przywrócenia terminu, bowiem, jak wynika z dokumentacji sprawy, nastąpiło prawidłowe doręczenie przedmiotowego postanowienia. W przedmiotowej sprawie PINB w Ż. doręczył przedmiotowe postanowienie za pośrednictwem Poczty Polskiej, wysyłając przesyłkę za zwrotnym potwierdzeniem odbioru na wskazany przez wnioskodawcę adres. Przesyłka ta była awizowana, co potwierdzają adnotacje i pieczątki urzędu pocztowego zamieszczone na kopercie, a także elektroniczne informacje o przesyłce dostępne na stronie internetowej Poczty Polskiej. Z uwagi na niepodjęcie w terminie przesyłki została ona zwrócona do nadawcy i pozostawiona w aktach sprawy zgodnie z dyspozycją art. 44 § 4 kpa. Należy zatem wyjaśnić, że w sprawie nastąpiło prawidłowe doręczenie postanowienia z dnia [...] .03.2021 r.. Doręczenie to, na podstawie wyżej cytowanego przepisu, nastąpiło w dniu [...] .03.2021 r. Zatem wskazana przez Skarżących przyczyna uchybienia terminu nie znajduje uzasadnienia i nie może stanowić przesłanki do przywrócenie terminu do złożenia zażalenia. Reasumując, nie można uznać, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego, bowiem doręczenie przedmiotowego postanowienia było prawidłowe, a wnioskodawca nie dochował należytej staranności w dbałości o swoje interesy. Tym samym wskazany powód niedoręczenia postanowienia stronie postępowania nie może stanowić przesłanki do przywrócenia terminu w niniejszej sprawie. Skargę na ww. postanowienie złożyli Skarżący, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienie sprawy z pominięciem słusznego interesu strony; art. 77 § 1 kpa poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego; art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez dokonanie przez organ analizy sytuacji Skarżących w sposób powierzchowny i rutynowy, podczas gdy uzasadnienie decyzji powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa i wskazywać jaki związek zachodzi między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu wskazali, że [...] sierpnia 2021 r. uzyskali informację o wydaniu przez PINB w Ż. decyzji z dnia [...] marca 2021 r. Postanowienie to do dnia sporządzenia skargi nie zostało im doręczone. Przywrócenie terminu jest dopuszczalne jedynie w przypadku zaistnienia obiektywnych, występujących bez woli strony okoliczności, które mimo dołożenia przez stronę odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności w terminie. Doręczenie przez awizo opiera się na wzruszalnym domniemaniu prawnym, że doręczane pismo dotarło do rąk adresata. Przekonanie organu o prawidłowości tego doręczenia nie wyłącza zatem możliwości dowodzenia, że pismo nie doszło do adresata. Temu celowi służy instytucja przywrócenia terminu. Obalenie domniemania nie oznacza, że zakwestionowane doręczenie nie zostało dokonane, ale powoduje uchylenie skutków biegu terminów, jakie wiążą się z tym doręczeniem. Wskazany adres jest adresem zamieszkania T. P. W związku z powyższym na nieruchomości w sposób stały ktoś przebywa i odbiera przesyłki oraz awiza. Tym samym nie można mówić, by ww. postanowienie zostało doręczone. Dodatkowo w przedmiotowej sprawie Skarżący dochowali należytej staranności w dbałości o swoje interesy poprzez stałe przebywanie pod adresem wskazanym przez nich jako adres do korespondencji. Doręczenie zastępcze w postaci złożenia w placówce pocztowej oraz dwukrotnego awizowania może być zastosowane, gdy nie zostaną spełnione niżej wymienione przesłanki: jeżeli nie ma możliwości doręczyć przesyłki osobiście adresatowi zgodnie z art. 40 § 1 kpa oraz jeżeli, w przypadku nieobecności adresata, doręczający nie miał możliwości doręczyć, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, które podjęły się oddania pisma adresatowi, zgodnie z art. 43 kpa. Skoro pod wskazanym adresem stale były obecne osoby uprawnione do odbioru przesyłki, to nie było możliwe spełnienie przesłanek prawidłowego doręczenia rozstrzygnięcia - zaś poczynione przez doręczyciela adnotacje były niezgodne z istniejącym stanem faktycznym. Podnieść należy, że w czasie zintensyfikowania epidemii częstym było to, że doręczyciele nie dokonywali doręczeń w sposób prawidłowy, korzystając z istniejącego w kraju zamieszania. Taka sytuacja miała miejsce również w niniejszej sprawie, gdzie nigdy nie doszło do pozostawienia żadnego powiadomienia - awiza o tym, że jakakolwiek przesyłka oczekuje na odbiór. Skoro zawiadomień takich nie było, nie można przyjąć, że doszło do doręczenia i otwarcia terminu na złożenie zażalenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Przedmiotem kontroli Sądu stanowi postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. odmawiające Skarżącym przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB w Ż. z [...].03.2021 r., wydane na podstawie art. 58 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Z przytoczonego przepisu wynika, że przywrócenie terminu następuje tylko na wniosek strony, i że może mieć ono miejsce jedynie w przypadku, gdy terminowi temu uchybiono oraz, że wymaga ono uprawdopodobnia przez stronę, iż uchybienie nastąpiło bez jej winy. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku w terminie można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu obiektywnej, niezależnej od strony przeszkody, której mimo dołożenia należytej staranności w prowadzeniu własnych spraw, w żaden dostępny sposób nie mogła ona usunąć i przezwyciężyć. Jak wynika z powyższego, instytucja przywrócenia terminu stwarza możliwość skutecznego dokonania przez stronę czynności procesowej w sytuacji, gdy upłynął już termin do jej podjęcia. Instytucja ta ma więc zastosowanie jedynie w sytuacji uchybienia terminowi, czyli dokonania czynności procesowej już po upływie przewidzianego prawem terminu do jej dokonania, a więc gdy termin procesowy rozpoczął swój bieg i uwzględniając jego długość w określonym dniu swój bieg również zakończył. Termin do wniesienia odwołania od decyzji zaczyna swój bieg od momentu jej doręczenia stronie. Ewentualne przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest więc możliwe tylko wtedy, gdy decyzja została prawidłowo (skutecznie) doręczona; jeżeli prawidłowe (skuteczne) jej doręczenie nie nastąpiło, przywrócenie terminu do wniesienia od niej odwołania nie jest możliwe, a żądanie w tym zakresie jest merytorycznie bezzasadne, ponieważ termin ten nie rozpoczął jeszcze biegu. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że badanie złożonego przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do złożenia środka odwoławczego organ odwoławczy, do którego wpłynął wniosek w tym przedmiocie, powinien rozpocząć od ustalenia, czy żądanie (prośba) odnosi się do aktu, który został stronie prawidłowo doręczony. Ustalenie to determinuje bowiem zasadniczo dopuszczalność rozważenia, czy strona ponosi winę w uchybieniu terminu, skoro brak możliwości stwierdzenia, że termin rozpoczął i zakończył swój bieg czyni całkowicie bezprzedmiotowym kwestię tego, czy strona nie dochowała go. Od uchybienia terminu należy bowiem odróżnić sytuację, gdy termin bez winy strony lub innego podmiotu uprawnionego do dokonania czynności procesowej w ogóle nie zaczął biec, mimo pozorów nastąpienia takiego zdarzenia prawnego. W takim przypadku wniosek o przywrócenie terminu jest oczywiście zbędny. W związku z tym przy rozpatrywaniu celowości przywrócenia terminu istotnego znaczenia nabiera kwestia momentu przyjmowanego jako początek biegu terminu. Jeżeli momentem tym jest dokonanie przez organ lub uczestnika postępowania określonej czynności procesowej, a czynność ta bez winy uczestnika postępowania nie nastąpiła, to termin nie płynie, a zatem nie ma podstaw do jego przywrócenia. W praktyce problem z tym związany może zaistnieć, gdy ustawa przyjmuje domniemanie nastąpienia zdarzenia zapoczątkowującego bieg terminu, co ma miejsce np. w sytuacji określonej w art. 44 kpa, a więc tzw. fikcji prawnej doręczenia pisma, mającej zastosowanie w sytuacji braku możliwości doręczenia pisma w sposób właściwy i zastępczy, którą to formę doręczenia zastosowano w niniejszej sprawie. Pewność obrotu wyklucza uznanie, że decyzja niedoręczona wywołuje skutki prawne. W takiej sytuacji wypada opowiedzieć się za stanowiskiem prezentowanym m.in. w wyroku SN z 12.11.2014 r., II CSK 297/14, OSNC 2015/12, poz. 142, oraz wyrokach NSA: z 5.12.1997 r., I SA 1329/95, ONSA 1998/3, poz. 103 i z 12.01.2016 r., II OSK 1158/14, LEX nr 2033967, wskazujących, że bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna się dopiero po prawidłowym doręczeniu. Za poglądem tym przemawia również treść zasady budowy zaufania oraz przepisu art. 112 kpa, zakazujących obciążania strony negatywnymi konsekwencjami błędów organu. Warto dodać, że formalizm instytucji przywrócenia terminu i rygoryzm relatywnie krótkiego terminu na wystosowanie prośby stawia stronę w znacznie mniej korzystnej sytuacji niż w przypadku, gdy korzysta ona z prawa do wniesienia odwołania po poprawnym doręczeniu decyzji (J. Wegner [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 58.). W przedmiotowej sprawie Skarżący w rzeczywistości podważali, że zdarzenie przyjmowane jako początek biegu terminu w ogóle nastąpiło. Tego rodzaju zarzut nie może być rozpatrywany w kontekście braku winy w uchybieniu terminu jako przesłanki przywrócenia terminu, ponieważ jeżeli doręczenie nie nastąpiło, to terminu do wniesienia odwołania nie rozpoczął jeszcze biegu, a zatem nie nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, stanowiące - jak wykazano powyżej - przesłankę przywrócenia terminu. W zaskarżonym postanowieniu WINB powyższej kwestii nie wziął zupełnie pod uwagę pomimo tego, że Skarżący kwestionowali doręczenie im decyzji. WINB przyjął arbitralnie, że doszło do doręczenia zastępczego, zgodnie z art. 44 § 4 kpa. Zgodnie z art. 44 kpa: "§ 1. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy." Tymczasem ze zwrotnego potwierdzenia odbiory decyzji PINB w Ż. z [...] .03.2021 r. wynika, że przesyłka była awizowana jedynie raz, tj. [...] .03.2021 r., a następnie [...] .03.2021 r. została zwrócona do nadawcy. Zatem w sprawie nie doszło w ogóle do prawidłowego doręczenia Skarżącym ww. decyzji, ponieważ nie doszło do powtórnego awizowania przesyłki, stosownie do art. 44 § 3 kpa. Przy takich ustaleniach przyjąć należy, co wskazano już wyżej, że wniosek o przywrócenie terminu był bezprzedmiotowy, ponieważ nie zaczął biec termin do wniesienia zażalenia. Z przedstawionych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329) orzekł jak w sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę, organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną dotyczącą zakresu zastosowania art. 58 § 1 kpa w okolicznościach niniejszej sprawy, wyjaśniając w pierwszej kolejności, czy w sprawie nastąpiło skuteczne doręczenie przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji w trybie art. 44 kpa. W tym celu organ zwróci się do właściwej placówki pocztowej w celu wyjaśnienia, czy doszło do powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki zgodnie z art. 44 § 3 kpa. Od wyniku poczynionych ustaleń w tym przedmiocie zależeć będzie konieczność rozważenia przesłanki przywrócenia terminu w postaci braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, która to zaktualizuje się jedynie w przypadku stwierdzenia skuteczności (prawidłowości) doręczenia przesyłki w trybie art. 44 kpa. Na podstawie art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.