II SA/Bd 68/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Korycka Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2025 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wykonania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2024 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. C. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Decyzją z dnia 16 października 2024 r. Starosta W. (dalej: "Starosta", "organ I instancji") zakazał K. C. (dalej: "skarżący", "strona") wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, wpisanego do rejestru działalności regulowanej pod numerem [...], a także skreślił skarżącego z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców prowadzonego przez Starostę. W uzasadnieniu organ I instancji przedstawił podstawy prawne rozstrzygnięcia, w szczególności powołując się na przepisy art. 43 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia2011 r. o kierujących pojazdami (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1210 ze zm. - dalej "u.k.p."), art. 23 ust. 2 u.k.p., art. 27 ust. 4 u.k.p., art. 45 ust. 1 pkt 3 u.k.p., a także § 6 ust. 7 i § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 4 marca 2016 r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1885 ze zm. - dalej "rozporządzenie"). Następnie Starosta wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonej w dniach od 19 czerwca 2024 r. do 4 lipca 2024 r. kontroli stwierdzono, że doszło do rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, gdyż zajęcia prowadzone były w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami określonymi w § 8 ust. 1 pkt 2 lub § 6 ust. 7 rozporządzenia. Starostwa wskazał, że na sześćdziesięciu kartach przeprowadzonych zajęć osoby szkolone nie złożyły swojego podpisu. Z wyjaśnień skarżącego wynika, że kursanci nie otrzymali kart, gdyż skarżący prowadził je w formie elektronicznej. Natomiast karty prowadzone elektronicznie nie były podpisane w sposób zgodny z § 6 ust. 7 rozporządzenia gdyż prowadzone były w formie elektronicznej w systemie Portal OSK, zaś każdemu kursantowi udostępniono indywidualny login i hasło do tego portalu. Skarżący wskazał, że portal ten nie jest wyposażony w funkcję podpisu elektronicznego, co zostało przez skarżącego zgłoszone. Z uwagi na niezłożenie fizycznie ani elektronicznie podpisu na kartach zajęć przez sześćdziesięciu kursantów Starosta uznał, że doszło do rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności w zakresie szkolenia kierowców, gdyż wielokrotnie prowadzono szkolenie w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami prowadzenia zajęć. W dalszej części uzasadnienia Starosta wyjaśnił, że w ośrodku szkolenia kierowców skarżącego nie przeprowadzono części teoretycznej egzaminu wewnętrznego dla dwóch kursantów i wydano dla nich zaświadczenie, co stanowiło naruszenie art. 23 ust. 2 i art. 27 ust. 4 u.k.p., jednak w ocenie organu I instancji nie stanowi to rażącego naruszenia warunków prowadzenia przedmiotowej działalności gospodarczej, gdyż nie wypełnia znamion wielokrotności. 2. Od powyższej decyzji organu I instancji skarżący wniósł odwołanie podnosząc w szczególności, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest niewspółmiernie i rażąco nieadekwatne do zaistniałego zdarzenia. Wyjaśnił, że postanowił prowadzić karty przeprowadzonych zajęć w formie elektronicznej, aby ułatwić sobie pracę i nie dopuszczać się błędów. Wskazał również, że nie przeprowadził egzaminu wewnętrznego teoretycznego w dwóch przypadkach, jednak zrobił to omyłkowo. Skarżący zapewnił, że wyciągnie wnioski i nie dopuści ponownie do nieprawidłowości. 3. W wyniku rozpatrzenia ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium") decyzją z dnia 10 grudnia 2024 r., uchyliło pkt 2 zaskarżonej decyzji, a w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło, że w świetle przepisów u.k.p. i rozporządzenia karty przeprowadzonych zajęć oraz dane w nich zawarte są istotnym elementem warunków prawidłowego prowadzenia zajęć. Z kart tych wynika, czy został w pełni zrealizowany program teoretyczny i praktyczny szkolenia. W ocenie Kolegium prawidłowe prowadzenie karty wymaga złożenia na niej podpisów osoby prowadzącej szkolenie, jak i osoby szkolonej – w formie tradycyjnej, lub elektronicznie. Organ odwoławczy wskazał na brak podpisów na sześćdziesięciu kartach kursantów, które prowadzone były w sposób elektroniczny, zaś wydrukowane i podpisane przez instruktorów w sposób tradycyjny zostały na potrzeby kontroli. Zdaniem Kolegium system, w którym przedsiębiorca gromadził dokumentację nie jest przystosowany do prowadzenia jej w formie elektronicznej. Rolą przedsiębiorcy było dołożenie należytej staranności i zweryfikowanie wprowadzonego systemu pod kątem zgodności z wymogami właściwych przepisów prawa. W ocenie organu odwoławczego doszło do rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, czego konsekwencją jest zakaz wykonywania działalności gospodarczej w tym zakresie. Natomiast odnosząc się do kwestii skreślenia skarżącego z rejestru przedsiębiorców Kolegium wskazało, że brak jest podstawy prawnej by o tego rodzaju czynności materialno-technicznej rozstrzygać w formie decyzji. Samo skreślenie jest po prostu skutkiem orzeczenia o zakazie prowadzenia działalności gospodarczej i nie wymaga wydawania w tym zakresie decyzji. 4. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika zawodowego, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, żądając uchylenia decyzji organów obu instancji w całości oraz wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego istotnego materiału dowodowego, w szczególności zaniechanie wezwania i przesłuchania świadków, tj. 60 kursantów, którzy nie podpisali się na kartach przeprowadzonych zajęć, celem ustalenia, czy faktycznie brali udział w zajęciach prowadzonych przez skarżącego, co skutkowało naruszeniem słusznego interesu skarżącego oraz uniemożliwiło pełne i rzetelne wyjaśnienie sprawy, podczas gdy dowód z zeznań tych osób był kluczowy w kontekście stawianych zarzutów, które organ nie zweryfikował w sposób zgodny z zasadą prawdy obiektywnej; 2) zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a. poprzez nierozpoznanie na korzyść skarżącego ewentualnych rozbieżności w materiale dowodowym, tj. treści kart przeprowadzonych zajęć w zestawieniu z potencjalnymi zeznaniami kursantów, które mogłyby potwierdzić rzeczywisty przebieg szkoleń, co skutkowało wydaniem decyzji nieadekwatnej do okoliczności faktycznych, a jednocześnie świadczy o braku uwzględnienia zasad proporcjonalności oraz ochrony interesu strony; 3) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie wybiórczej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz brak rzetelnego wyjaśnienia, dlaczego organ nie uwzględnił potencjalnych zeznań świadków (kursantów) ani pisemnych oświadczeń tych osób, a także nie odniósł się w sposób przekonujący do wyjaśnień skarżącego w zakresie faktycznego przeprowadzania szkoleń, które pozostawały w zgodzie z przedstawioną dokumentacją i logiką sprawy, co prowadzi do wniosku, że organ nie dopełnił obowiązku wszechstronnej analizy dowodów, pomimo że tak daleko idące konsekwencje decyzji wymagały usunięcia wszelkich wątpliwości co do okoliczności faktycznych sprawy; 4) art. 43 ust. 1 pkt 3 u.k.p. poprzez zaniechanie przez organ zastosowania zaleceń pokontrolnych w zakresie rzetelnego prowadzenia dokumentacji, tj. kart przeprowadzonych zajęć, mimo że skarżący przedstawił wyjaśnienia dotyczące faktycznego odbycia przez kursantów godzin szkolenia, co wskazuje na niedochowanie przez organ obowiązku uwzględnienia wyjaśnień strony oraz zasadności ograniczenia konsekwencji w związku z charakterem naruszeń; 5) art. 45 ust. 1 pkt 3 u.k.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że skarżący naruszył przepisy w stopniu uzasadniającym zakazanie skarżącemu wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, w sytuacji gdy stwierdzone uchybienia miały charakter wyłącznie techniczno-formalny i nie wpływały na rzeczywisty przebieg szkoleń, które faktycznie się odbyły, co potwierdzają przedstawione przez skarżącego wyjaśnienia; dodatkowo, skarżący od wielu lat z powodzeniem prowadzi działalność jako instruktor nauki jazdy, wykazując się wysoką zdawalnością swoich kursantów na egzaminach państwowych oraz ciesząc się ich zadowoleniem i pozytywnymi opiniami, co świadczy o jego profesjonalizmie i rzetelności w wykonywaniu zawodu, a tym samym nie uzasadnia zastosowania tak daleko idących sankcji; 6) konstytucyjnej zasady proporcjonalności poprzez: a) niezachowanie przez organy właściwej relacji między charakterem naruszeń a zastosowaną sankcją, polegającą na ograniczeniu prawa skarżącego do wykonywania zawodu, podczas gdy organ nie rozważył w sposób właściwy ani rozmiaru stwierdzonych uchybień, ani wpływu zastosowanej kary na sytuację zawodową skarżącego, pomijając, że organy administracji mają obowiązek służyć ochronie jednostki przed nadmierną ingerencją w jej prawa i wolności w granicach szeroko pojętego interesu publicznego; b) niezastosowanie przez organ zaleceń pokontrolnych w sytuacji, gdy w przepisach ustawy brak jest możliwości skalowania kar za naruszenia, a tym samym decyzja o zakazie prowadzenia działalności gospodarczej i wykreśleniu z ewidencji instruktorów, mająca tak daleko idące skutki, powinna zostać oparta na bezspornie ustalonych okolicznościach faktycznych, które nie budziłyby nawet najmniejszych wątpliwości, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Ponadto skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci pisemnych oświadczeń 10 kursantów, których karty przeprowadzonych zajęć nie zostały podpisane. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację wspierającą podniesione zarzuty. 5. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 6. Pismem z dnia 10 marca 2025 r. skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci pisemnych oświadczeń 58 kursantów wraz z kartami przeprowadzonych zajęć, których karty przeprowadzonych zajęć nie zostały podpisane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje: 7. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd oceniając w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga jest zasadna. 8. Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowi decyzja Kolegium, utrzymująca w mocy decyzję Starosty w części zakazującej skarżącemu wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 45 u.k.p. Stosownie do ust. 1 pkt 3 ww. przepisu Starosta, o którym mowa w art. 28 ust. 3, wydaje decyzję administracyjną o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, skreślając przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, jeżeli przedsiębiorca rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Z kolei zgodnie z art. 45 ust. 2 pkt 1 u.k.p. rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest wielokrotne prowadzenie szkolenia: a) w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć, b) w sposób niezgodny z programem szkolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 2, c) pojazdami niespełniającymi wymagań, o których mowa w art. 24. Z kolei stosownie do § 6 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia ośrodek szkolenia kierowców przed przyjęciem na szkolenie podstawowe lub szkolenie uzupełniające wydaje osobie szkolonej kartę przeprowadzonych zajęć stosowaną na kursie dla kandydatów na kierowców lub motorniczych lub tworzy dla niej kartę w systemie teleinformatycznym ośrodka szkolenia kierowców przed rozpoczęciem szkolenia w części: a) teoretycznej albo b) praktycznej - jeżeli zakres szkolenia obejmuje wyłącznie zajęcia praktyczne. Zgodnie z § 6 ust. 7 rozporządzenia dokumenty, o których mowa w ust. 2 pkt 3 i 5, ust. 3 pkt 2 i 3 oraz ust. 4 pkt 2 i 3, mogą być prowadzone w odpowiadającej im postaci elektronicznej w systemie teleinformatycznym umożliwiającym niezwłoczny odczyt lub wydruk całości lub części zapisanych danych. Kierownik podmiotu prowadzącego szkolenie potwierdza swoje wpisy bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy kwalifikowanego certyfikatu 5 lub profilem zaufanym ePUAP, zgodnie z ustawą z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 570 oraz z 2018 r. poz. 1000, 1544 i 1669), a instruktor, wykładowca, osoba, o której mowa w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2195 oraz z 2018 r. poz. 650, 1115, 1544, 1629 i 1669), lub osoba szkolona - podpisem elektronicznym lub unikalnym identyfikatorem i hasłem nadanymi w tym systemie. W myśl § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia przeprowadzenie poszczególnych zajęć w ramach szkolenia jest potwierdzane w karcie przeprowadzonych zajęć stosowanej na kursie dla kandydatów na kierowców lub motorniczych każdorazowo po zakończeniu zajęć poprzez wpisanie godziny zakończenia szkolenia i złożenie podpisu przez osobę prowadzącą zajęcia i osobę szkoloną. W rozpatrywanej sprawie organy jako przyczynę wydania zakazu prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej wskazują rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców poprzez wielokrotne prowadzenie szkolenia w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami prowadzenia zajęć określonymi w § 8 ust. 1 pkt 2 lub § 6 ust. 7 rozporządzenia, tj. poprzez brak podpisów osób szkolonych na sześćdziesięciu kartach przeprowadzonych zajęć. Powyższa okoliczność została stwierdzona przez organy prowadzące postępowanie po przeprowadzeniu kontroli w dniach od 19 czerwca 2024 r. do 4 lipca 2024 r. Starosta ustalił na podstawie przedłożonych kart przeprowadzonych zajęć sześćdziesięciu kursantów, że osoby szkolone nie złożyły na nich podpisu. Z wyjaśnień skarżącego złożonych w dniu 26 czerwca 2024 r. oraz w dniu 12 sierpnia 2024 r. wynika, że kursanci nie otrzymali kart fizycznie, gdyż prowadzone były karty przeprowadzonych zajęć w formie elektronicznej w systemie Portal OSK. Każdemu kursantowi udostępniono indywidualny login i hasło do powyższego systemu. Brak podpisów kursantów na przedmiotowych kartach wynikał natomiast z faktu, że Portal OSK nie był wyposażony w funkcję podpisu elektronicznego. Natomiast na potrzeby prowadzonej kontroli skarżący wydrukował karty przeprowadzonych zajęć, które zostały podpisane przez instruktorów. Organy orzekające w sprawie na podstawie powyższych dowodów stwierdziły, że sześćdziesięciu kursantów nie złożyło na kartach przeprowadzonych zajęć podpisu – ani fizycznie, ani elektronicznie, wobec czego doszło do rażącego naruszenia warunków wykonywanej działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, gdyż wielokrotnie prowadzono szkolenie w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzenia zajęć. Należy wskazać, że przebieg oraz sposób dokumentowania szkolenia kierowców jest określony w przywoływanym już rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców. Zgodnie z § 8 tego rozporządzenia, przeprowadzenie poszczególnych zajęć w ramach szkolenia jest potwierdzane w "karcie przeprowadzonych zajęć". Jest to zatem podstawowy dokument obrazujący przebieg szkolenia. Odnotowywane są w nim zajęcia teoretyczne oraz zajęcia praktyczne. Karta jest prowadzona odrębnie dla każdego kursanta i stanowi niewątpliwie zasadniczy dowód potwierdzający szczegółowo kolejne zdarzenia w czasie szkolenia. Jednocześnie zauważyć należy, że § 8 rozporządzenia wskazuje wymaganą treść "karty przeprowadzonych zajęć" oraz sposób dokonywania w niej wpisów wymagając, aby wpisy dokonywane były każdorazowo w momencie rozpoczynania zajęć poprzez wpisanie daty i godziny rozpoczęcia szkolenia oraz numeru ewidencyjnego osoby prowadzącej zajęcia, a po zakończeniu zajęć poprzez wpisanie godziny zakończenia szkolenia i złożenie podpisu przez osobę prowadzącą zajęcia i osobę szkoloną. Zatem celem prowadzenia przez ośrodek szkolenia kierowców karty przeprowadzonych zajęć jest udokumentowanie przebiegu szkolenia danego kursanta. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. II GSK 3868/17, karta przeprowadzonych zajęć stanowi niezwykle istotny środek dowodowy, odzwierciedlający faktyczny przebieg szkolenia. Na podstawie kart przeprowadzonych zajęć organ posiada możliwość kontroli, czy został w pełni zrealizowany przez instruktora nauki jazdy zarówno program teoretyczny, jak i praktyczny szkolenia (...). Karty prowadzonych zajęć są także doniosłym środkiem dowodowym na okoliczność ilości nieprawidłowości w programie szkolenia. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę zauważa jednak, że fakt, iż jest to dowód zasadniczy, nie oznacza, że jest to dowód jedyny i niepodważalny. Dowód z dokumentów jest bowiem tylko jednym w wielu środków dowodowych, dopuszczonych przez k.p.a., a na organach administracji ciąży obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Postępowanie dowodowe powinno być prowadzone w myśl zasad ogólnych ujętych w kodeksie postępowania administracyjnego, w szczególności "Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu." Należy podnieść, że ustawową przesłanką uprawniającą organ do zastosowania najbardziej dotkliwej z możliwych do zastosowania wobec przedsiębiorcy sankcji w postaci zakazu wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest nie jakiekolwiek naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, lecz jedynie naruszenie kwalifikowane, czyli naruszenie "rażące", jak stanowi art. 45 ust. 1 pkt 3 u.k.p. W razie wątpliwości, kwalifikowanie danego naruszenia do kategorii "rażącego" powinno odbywać się przy zastosowaniu wykładni zawężającej. Upoważnienie ustawowe do zastosowania sankcji administracyjnej nie może być bowiem wykładane rozszerzająco (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2021, sygn. akt II GSK 686/18). W ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek stania na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, wykonuje ten obowiązek przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Organ rozpatrując materiał dowodowy nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas zobowiązany jest uzasadnić z jakiej przyczyny to zrobił. Z obowiązków tych organy I i II instancji się nie wywiązały, bowiem poprzestały jedynie na stwierdzeniu, że brak podpisów osób szkolonych na sześćdziesięciu kartach przeprowadzonych zajęć stanowi rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców poprzez wielokrotne prowadzenie szkolenia w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć. Organy nie podjęły nawet próby wyjaśnienia okoliczności czy szkolenia przeprowadzone z sześćdziesięcioma kursantami, których dotyczą karty przeprowadzonych zajęć, faktycznie miały miejsce w zakresie wskazanym w kartach i czy osoby szkolone okoliczności te potwierdzają. Organ powinien więc wyjaśnić wnikliwie czy brak podpisów na kartach przeprowadzanych zajęć wynika z błędu w wypełnianiu dokumentacji, czy też okoliczność ta świadczy o nieprawidłowościach w prowadzonym przez skarżącego szkoleniu. Nadmienić należy, że podpis składany przez kursanta każdorazowo po zakończeniu zajęć na karcie przeprowadzonych zajęć świadczy o potwierdzeniu przez osobę szkoloną zakresu przeprowadzonego szkolenia. W ocenie Sądu, postępowanie, w którym zapadła zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, dotknięte jest wadami wynikającymi z istotnego naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego. Zarówno bowiem organ odwoławczy, jak i organ I instancji nie dopełnił obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu wystarczającym do jej rozstrzygnięcia. Przypomnieć należy, że stosownie do dyspozycji art. 75 k.p.a. jako dowód może posłużyć wszystko co jest zgodne z prawem i może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Podkreślić także trzeba, że Kodeks postępowania administracyjnego nie wskazuje dowodów "mocniejszych" oraz "słabszych", przyjmując zasadę równej mocy środków dowodowych (Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2014, s. 316) i nie wprowadzając ograniczeń co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu istnienia danego faktu (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, Warszawa 2009, s. 317). W niniejszej sprawie organy ograniczyły się do rozpoznania sprawy na podstawie przedłożonych kart przeprowadzonych zajęć oraz wyjaśnieniach skarżącego. Jednocześnie organy nie podjęły żadnych dodatkowych czynności dążących do ustalenia, czy zajęcia wykazane w ww. kartach miały faktycznie miejsce, np. poprzez przesłuchanie osób szkolonych których dotyczą powyższe karty lub zebranie przez nich stosownych oświadczeń. Należy więc stwierdzić, że organ winien dopuścić dowód z zeznań świadków w osobach osób szkolonych na okoliczność czy osoby te potwierdzają informacje znajdujące się w kartach przeprowadzonych zajęć lub dowód ze złożonych przez te osoby oświadczeń na tą samą okoliczność. Jeśli uzyskany w ten sposób dowód wskazywałby, że zachowano wymogi rozporządzenia, to zarzut rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców poprzez wielokrotne prowadzenie szkolenia w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć nie stanowiłby podstawy do wydania decyzji zakazującej prowadzenia działalności gospodarczej. Ograniczenie dyspozycji dowodowej strony jest tym bardziej nieuzasadnione, że przedmiotem postępowania jest podmiotowe prawo do wykonywania określonego zawodu. Prawo to znajduje umocowanie konstytucyjne, zatem jego pozbawienie – uzasadnione przyczynami wskazanymi w ustawie, wymaga przeprowadzenia wszechstronnego i wnikliwego postępowania dowodowego z zachowaniem wszelkich gwarancji proceduralnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1393/13). Ograniczenie prawa dowodowego strony naruszyło zasady wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zastosuje się do wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Ponadto zobowiązany będzie do poddania wnikliwej analizie oświadczeń złożonych przez skarżącego na etapie postepowania sądowego, z których Sąd przeprowadził dowód - 58 podpisanych oświadczeń kursantów, którzy potwierdzili swój udział zarówno w zajęciach teoretycznych jak i praktycznych w ramach szkoleń organizowanych przez skarżącego. 9. W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1364 ze zm.), zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów procesu w łącznej kwocie 980 zł. G. Saniewski K. Korycka M. Pawełczak