II SA/Bd 683/08

13 listopada 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie WSA: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2008r. sprawy ze skargi B.M. i W.M. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę Decyzją z [...] nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art.104 w związku z art. 138 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071, z późn. zm.) oraz 51 ust. l pkt l, art.81 ust. l pkt 2 i art.83 ust.2 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. i W. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r., znak: [...] dotyczącą nakazania skarżącym wykonanie demontaż okna drewnianego o wymiarach 200x150 cm i zamurowanie otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce o nr geodezyjnym [...], przy ul. [...] w B., od strony granicy z działką o nr geodezyjnym 30/208 w terminie do 15.07.2008 r.: - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazania B. i W. M. wykonanie demontaż okna drewnianego o wymiarach 200x150 cm i zamurowanie otworu okiennego znajdującego się w ścianie bocznej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce o nr 30/206, przy ul. [...] w B., od strony granicy z działką o nr 30/208, - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej powołania w podstawie prawnej art. 51 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane i jednocześnie w tym zakresie orzekł o zastosowaniu przepisu art. 51 ust. l pkt 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia terminu wykonania nakazanych czynności do dnia 15.07.2008 r. i jednocześnie w tym zakresie orzekł, iż nakazany obowiązek staje się wykonalny z chwilą doręczenia stronom niniejszej ostatecznej decyzji. Organy ustaliły, że inwestorzy obecnie realizują roboty budowlane związane z rozbudową tylnej części budynku (o powierzchni zabudowy do 40m2) położonego w [...] przy ul. [...] na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r.. Nr [...] oraz pozwolenie na budowę z dnia [...] r., znak: [...]. Przeprowadzone postępowanie administracyjne wykazało, że inwestorzy wykonali również roboty budowlane w części tzw. "starej" obiektu, wybijając otwór w ścianie bocznej i wstawiając w nim okno o wymiarach 200x150cm, w odległości 3,60m od granicy z działką sąsiednią o nr geodezyjnym 30/208 - ul. [...], będącej własnością E. i B. D. Wykonanie otworu okiennego w ścianie budynku zwróconej w stronę granicy znajdującej się w odległości mniejszej niż 4m, jest niezgodne z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - określonymi w -§12 ust. l pkt l i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz.690, z późn. zm.). Na podstawie dokumentacji archiwalnej organy ustaliły także, że w 1978r., na etapie adaptacji projektu typowego budynku mieszkalnego o symbolu G-8-10/66-67 dokonano zmian w rzutach parteru, piętra i elewacji bocznej rzeczonego budynku, wykreślając wszystkie otwory okienne w ścianie bocznej obiektu od strony granicy z działką nr 30/208, tak, aby spełnione zostały warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki, ponieważ odległość owej ściany od granicy działki była mniejsza niż 4m. Ustosunkowując się do zarzutu odwołujących się ,że obecnie realizują roboty budowlane związane z wybiciem okna, na podstawie decyzji z 1978r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że pozwolenie na budowę traci ważność, jeżeli budowa została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata, co wynika z art.37 ust. l Prawa budowlanego, a nadto ustalił, że budowę ww. obiektu zakończono ponad 20 lat temu. Organy odwoławczy podzielił pogląd Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], że wykonanie spornego otworu okiennego w ścianie zewnętrznej budynku stanowi przebudowę części obiektu budowlanego w rozumieniu art.3 pkt 7 i 7a Prawa budowlanego, na które inwestorzy zobowiązani byli uzyskać pozwolenie na budowę (przed rozpoczęciem owych robót), zgodnie ż art.28 omawianej ustawy. Pozwolenie na rozbudowę przedmiotowego obiektu nie obejmuje wykonania ww. otworu, co wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę z dn. [...] r., decyzji o warunkach zabudowy z dn. [...] r. oraz opisu technicznego planowanej rozbudowy. W świetle ustaleń opisanych faktycznych organy orzekające w sprawie zgodnie uznały, że sporne okno powstało w warunkach samowoli budowlanej i to przy naruszeniu -§12 ust. l pkt l i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co z kolei stanowi negatywną przesłankę do zalegalizowania wykonanych robót budowlanych Organ odwoławczy podniósł również, że organ I instancji przyjął niewłaściwą podstawę prawną dla swego orzeczenia, tj. art.51 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego, który zastosowanie ma w sytuacji zmierzającej do zalegalizowania samowoli budowlanej. Natomiast w niniejszym przypadku organ nakazał zamurowanie okna, stąd właściwą materialnoprawną podstawę decyzji stanowić art.51 ust. l pkt 1 Prawa budowlanego, wedle którego w przypadku prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Obowiązek orzeczony na wskazanej podstawie prawnej staje się wykonalny z chwilą, kiedy owa decyzja stanie się ostateczna. W rozpatrywanym przypadku nastąpi to z dniem doręczenia niniejszej decyzji stronom postępowania, co wynika z treści art.51 ust. l pkt l Prawa budowlanego oraz art.16 §1 Kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy B. i W. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art.51 ust.1 pkt1 i 2 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących, organ odwoławczy błędnie ustalił, że dokonanie w 1978r. zmian w projekcie adaptacyjnym projektu typowego dokonano w celu dostosowania obiektu do wymogów w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Twierdzeniu temu przeczy bowiem fakt, że również z innej strony budynku odległość jego ściany zewnętrznej od granicy działki wynosi mniej niż 4 metry, a pomimo to żadnych zmian w tym zakresie w projekcie nie uczyniono. Skarżący podnieśli, że wbrew ustaleniom poczynionym przez organy orzekające w sprawie pozwolenie na budowę z dnia [...], na podstawie którego realizowana jest rozbudowa budynku obejmuje także wykonania otworu okiennego, co wynika z opisu technicznego do projektu rozbudowy obiektu zatwierdzonego przez Starostwo Powiatowe w [...]. W ocenie skarżących, zaskarżona decyzja narusza art.7 K.p.a., gdyż nie uwzględnia faktu, że wykonanie spornego otworu w aspekcie społecznym jest pozbawione jakiegokolwiek negatywnego oddziaływania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa materialnego i procesowego. Prowadząc postępowanie w sprawie samowoli budowlanej zadaniem organów nadzoru budowlanego było ustalenie jakie prace budowlane zostały wykonane oraz zakwalifikowanie ich z punktu widzenia ustawowych definicji zawartych w art. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr156, poz. 1116 z późn. zm.), a następnie stwierdzenie jakimi działaniami winny one być poprzedzone (art. 28-30 Prawa budowlanego) i w końcu ustalenie czy inwestor te wymogi spełnił. Organ zasadnie przyjął, iż wykonane przez skarżących prace polegające na rozbudowie istniejącego obiektu oraz wykonaniu otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku to roboty budowlane, które rozpocząć można na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z porównania zatwierdzonej dokumentacji projektowej z ustaleniami dokonanymi przez organ w trakcie wizji lokalnej, różnica pomiędzy warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, a realizacją inwestycji obejmowała wybicie otworu okiennego w ścianie bocznej budynku i wstawienie w nim okna o wymiarach 200x150cm. W odległości 3,60m od granicy działki. Są to zatem zmiany konstrukcyjne budynku, a skoro tak, to nie sposób uznać dokonanych zmian za nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Prawidłowo zatem organy orzekające w sprawie uznały, że w sprawie zastosowanie znajdzie art. 51 ustawy Prawo Budowlane, który poprzez art.51 ust.7 tej ustawy stosuje się do robót budowlanych wykonanych, które wymagają pozwolenia na budowę, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 51 ust.1 pkt1 Prawa budowlanego organ administracyjny jest zobowiązany do podjęcia decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Stosując ten przepis należy mieć na względzie, że wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji w tym trybie jest środkiem doprowadzenia stanu faktycznego do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz z przepisami prawa, w szczególności z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tym celu organ winien rozważyć, jakie czynności należy wykonać, aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. W ocenie sądu organ prawidłowo uznał, że usytuowanie ściany, w której wykonano otwór okienny w odległości 3,60m od granicy działki narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U Nr 75, poz.690 ze zm.) w zakresie sytuowania obiektów od granicy z sąsiednią działką. Jedyną drogą doprowadzenia zaistniałego stanu faktycznego do stanu zgodnego z prawem jest demontaż okna i zamurowanie otworu okiennego. Równocześnie wskazać należy, że nie zaistniały okoliczności uzasadniające odstępstwa od powołanego wyżej wymogu, a określone w § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia. Nie można podzielić argumentów skargi, że wykonanie otworu okiennego objęte było pozwoleniem na rozbudowę budynku wydanym przez Starostę [...] z [...]. Jak wynika z decyzji o warunkach zabudowy z [...] oraz dokumentacji projektowej zatwierdzonej przy pozwoleniu na budowę, roboty budowlane objęte tym pozwoleniem polegały jedynie na dobudowie pokoju i tarasu w południowej części budynku. Tak określony zakres robót budowlanych nie pozwalał inwestorom na wykonywanie jakichkolwiek robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia w istniejącej części obiektu. To, że pierwotny projekt typowy budynku przewidywał w ścianie otwory okienne nie zmienia prawidłowości oceny dokonanej przez organy. Projekt ten został bowiem zmodyfikowany przez projektanta w trakcie adaptacji i w takiej wersji zatwierdzony w decyzji o pozwoleniu na budowę z [...]. Decyzja o pozwoleniu na budowę obejmująca budowę całości lub części obiektu budowlanego, rozbudowę, nadbudowę czy modernizację w sposób ogólny określa ich zakres. Uszczegółowienie, konkretyzacja robót budowlanych znajduje wyraz w projekcie budowlanym, który określa formę, kubaturę, powierzchnię obiektu i rozwiązania techniczne, wskazuje na umiejscowienie urządzeń technicznych i części budynku. Realizując zamierzoną inwestycję inwestor nie ma prawa samowolnie odstąpić od warunków określonych w tej decyzji. Projekt budowlany składa się z części opisowej i graficznej, przy czym obie te części muszą być ze sobą spójne. W części graficznej projektu obrazującego elewacje budynku projektant nie dokonał żadnej poprawki wraz z wymiarowaniem dotyczącej wykonania otworu okiennego. Powyższe zmiany nie zostały również uwzględnione w części opisowej projektu w formie adnotacji, a także poprzez skorygowanie podstawowych danych technicznych w stosunku do danych uwzględniających rozwiązania techniczno-budowlane. W tych okolicznościach organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że zrealizowane roboty wymagały uzyskania pozwolenia na budowę a skarżący nie legitymowali się takim pozwoleniem. Skarżący zarzucili, że zaskarżona decyzja jest zbyt formalistyczny, przez co narusza art.7 K.p.a.. Nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego nie można traktować jako represji karnoadministracyjnej, lecz jako środek mający na celu zapewnienie stanu zgodnego z prawem. Skarżących jako osoby naruszające prawo obciąża ryzyko skutków w postaci wykonania określonych czynności w celu restytucji stanu zgodnego z prawem. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest uchybień, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).