II SA/Bd 686/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...]marca 2011 r. nr [....] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje ze Skarbu Państwa ( Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy ) na rzecz radcy prawnego K.R. kwotę 295,20 ( dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100 ) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. (PINB) decyzją z dnia [...] nakazał A. i M. B. dokonanie rozbiórki istniejącego budynku garażowego położonego w B., przy ul. [...], przy czym do robót nakazał przystąpić bezpośrednio po uprawomocnieniu się decyzji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia PINB wskazał art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229; ze zm.) oraz art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118; ze zm.). Uzasadniając rozstrzygnięcie PINB wskazał, że współwłaściciele nieruchomości J. i E. N. wnioskowali o wydanie decyzji na likwidację garażu. W trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że budynek garażowy został zrealizowany w 1969 r. W związku z brakiem dokumentów związanych z jego budową wydano w dniu [...] postanowienie, którym zobowiązano A. i M. B. do opracowania i przedłożenia dokumentów związanych z przedmiotowym garażem, w terminie do dnia [..]. Zobowiązani nie wywiązali się z nałożonego obowiązku we wskazanym terminie. W związku z tym PINB uznał, że są podstawy do wydania decyzji na rozbiórkę garażu w trybie art. 37 prawa budowlanego z 1974 r. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący J. N. wskazał, że jego wniosek dotyczył wszystkich obiektów wybudowanych przez A. i M. B. na posesji przy ul. [...], a ujęcie w nakazie rozbiórki wyłącznie garażu jest zamierzonym przekłamaniem PINB na zlecenie A. i M. B. Podniósł, że w innych decyzjach PINB odnosił się także do innych budynków, a nie tylko do garażu oraz, że budynek mieszkalny, po katastrofie budowlanej został odbudowany z naruszeniem przepisów prawa budowlanego oraz przepisów kodeksu cywilnego. Skarżący wniósł o wydanie wiążącej decyzji o rozbiórce pozostałej zabudowy zrealizowanej przez A. i M. B. łącznie z nielegalnie odbudowanym budynkiem mieszkalnym. K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (WINB) decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję PINB. Organ stwierdził, że PINB powiadomił strony postępowania, stosownie do art. 10 kpa o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem oraz złożenia wniosków, wyjaśnień i uwag dotyczących przedmiotowej sprawy. Żadna ze stron nie skorzystała z prawa zapoznania się z materiałem dowodowym i złożenia ewentualnych zastrzeżeń, wobec czego PINB ustalił, że obiektem powstałym w ramach samowoli budowlanej był budynek garażowy. Wskazano także, że sprawa budynku mieszkalnego zabezpieczonego po wybuchu gazu przez A. i M. B. została zakończona decyzją PINB z dnia [...] umarzającą postępowanie administracyjne, która po odwołaniu skarżącego utrzymana została w mocy przez WINB decyzją z dnia [...], a skarga złożona przez skarżącego na tą decyzję została oddalona przez WSA w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 15 lutego 2005 r. (sygn. akt II SA/Bd 780/04). W wyroku tym Sąd wskazał, że jeżeli przy okazji przywracania obiektu budowlanego do właściwego stanu użytkowania, rozszerzając zakres niezbędnych prac dopuszczono się samowoli budowlanej, okoliczność ta powinna być przedmiotem oddzielnego postępowania prowadzonego pod kątem art. 48 Prawa budowlanego. W skardze skarżący J. N. wskazał, że PINB na przestrzeni lat 2001 do 2011 r. wydawał różne decyzje w sprawie samowoli budowlanej na posesji przy ul. [...] zmniejszając zakres dyspozycji jedynie do garażu pomimo jego wyraźnego sprzeciwu, legalizując pozostałe obiekty. Stwierdził, że organy ignorują jego wnioski o wydanie nakazu rozbiórki nielegalnie odbudowanego budynku mieszkalnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego i podkreślił, że sporna odbudowa odbyła się z przekroczeniem przepisów prawa budowlanego i kodeksu cywilnego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wyegzekwowanie decyzji zgodnej z obowiązującym prawem, faktami i zdrowym rozstrzygnięciem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji stanowiły przepisy art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (cyt. na wstępie), w zw. z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. (cyt. na wstępie). Zgodnie z przepisem art. 103 ust. 2 przepisu art. 48 (dotyczącego rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe (prawo budowlane z 1974 r.). Tak więc, aby zastosować przepisy dotyczące rozbiórki zawarte w prawie budowlanym z 1974 r., organ nadzoru budowlanego zmuszony jest do poczynienia nie budzących żadnych wątpliwości ustaleń faktycznych co do tego w jakim okresie czasu obiekt będący przedmiotem postępowania został wybudowany. Wyjaśniając tą okoliczność organ obowiązany jest stosować się do zasad postępowania administracyjnego, o których mowa m.in. w art. 7, 8, 75, 77 i 85 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; ze zm.), dalej powoływanej w skrócie "kpa". Oznacza to, że musi podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, powinien przy tym postępować w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa, jako dowód dopuścić wszystko, co może poczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i w razie potrzeby może przeprowadzić oględziny. Uzasadniając zaś swoje rozstrzygnięcie organ powinien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 kpa). Z przedłożonych sądowi akt administracyjnych, na podstawie których, zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; ze zm.), dalej powoływanej w skrócie: p.p.s.a., sąd wyrokuje, nie wnika czy i jakie ustalenia co do daty zakończenia budowy spornego garażu organ poczynił. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zaś wskazano jedynie, że "w trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że budynek garażowy został zrealizowany w roku 1969." Stwierdzenie to powiela bez słowa wyjaśnienia organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji. Należy wobec tego stwierdzić, że ustalenia organów co do istotnej w sprawie okoliczności nie znajdują oparcia w materialne dowodowym i jako takie nie mogą się ostać. Nie mogą też przesądzić o zastosowaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia - przepisów ustawy prawo budowlane z 1974 r. Niezależnie od powyższego należy jednak wskazać na treść art. 37 ust. 1 tej ustawy, który organy podały jako podstawę prawną wydanego nakazu rozbiórki. Zgodnie z tym artykułem obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałoby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organy w zaskarżonych decyzjach nie wskazały, która z dwóch wymienionych w tym przepisie przesłanek rozbiórki została w niniejszej sprawie spełniona. Nie wynika to też z akt administracyjnych. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji znalazło się natomiast stwierdzenie, że podstawą do wydania decyzji o rozbiórce garażu zgodnie z art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. było to, że A. i M. B. nie wywiązali się z obowiązków wymienionych w postanowieniu PINB z dnia [..], w zakreślonym tam terminie. Jak wynika z akt sprawy postanowieniem tym nakazano A. i M. B. przedłożenie: - planu zagospodarowania działki opracowanego na aktualnym podkładzie geodezyjnym (inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej), - inwentaryzacji budowlanej budynku garażowego opracowanej przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia, - opinii rzeczoznawcy ds. ubezpieczeń p/poż., - potwierdzonych powiadomień instytucji wymienionych w przepisie art. 56 prawa budowlanego. Postanowienie wydano na podstawie art. 56 ust. 1 prawa budowlanego 1974 r. Zgodnie z tym przepisem terenowy organ administracji państwowej przy wykonywaniu zadań określonych ustawą może żądać od inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego oraz od wykonawcy robót budowlanych lub producenta materiałów budowlanych informacji i udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytku lub utrzymaniem obiektu, opracowania instrukcji eksploatacyjnej dla obiektu lub jego części, dostarczenia technicznych ekspertyz dotyczących projektu, materiałów, robót, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, oraz określić termin ich dostarczenia. W ocenie sądu na podstawie tego przepisu organ nie może żądać takich dokumentów, jak wymienione w postanowieniu PINB z dnia [...]. Ponadto należy podkreślić, że nielegitymowanie się przez właściciela dokumentami na okoliczność zgodnego z przepisami wykonania budynku nie jest samoistną przesłanką do nakazania rozbiórki budynku na podstawie art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. (vide: wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1622/09, Lex nr 746692). Odnosząc się natomiast do głównego zarzutu skargi dotyczącego zakresu wniosku o rozbiórkę należy stwierdzić, że zasługuje on na uwzględnienie. Z treści wniosku wynika, że dotyczył on wydania nakazu rozbiórki "nielegalnej zabudowy posesji." Rzeczą organów było zatem ustalenie jakich konkretnie obiektów wniosek ten miał dotyczyć. Być może nawet jakieś ustalenia w tym zakresie zostały przez organ poczynione w trakcie oględzin posesji przy ul[...] przewidzianych na dzień [...] (vide zawiadomienie z dnia [...], k-2), jednakże w aktach nie ma protokołu z tych oględzin. Nie ma więc możliwości wyjaśnienia tej kwestii na podstawie akt sprawy, a zarzut niedokładnego wyjaśnienia sprawy uznać należy za zasadny. Mając na uwadze powyższe orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jak w pkt 2 sentencji wyroku, orzeczono na podstawie art. 152 ppsa, a o kosztach postępowania orzeczono, jak w pkt 3 sentencji wyroku, zgodnie z zasadą wynikającą z art. 250 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien stosować się do zasad postępowania wynikających z przepisów kpa, w tym wskazanych powyżej i wziąć pod uwagę to, że pismem z dnia [...] A. i M. B. poinformowali o dokonaniu rozbiórki garażu zgodnie z decyzją PINB, która to okoliczność niewątpliwie będzie musiała być potwierdzona dla prawidłowego załatwienia niniejszej sprawy.