II SA/Bd 687/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2020 r. sprawy ze skargi I. B. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. (znak [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) odmówił I. B. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (PINB) z [...] lutego 2019 r., nakazującej J. S. wykonanie robót budowlanych celem doprowadzenia części budynku mieszkalnego na działce nr ewid.[...] do stanu zgodnego z prawem. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następujących okolicznościach. Decyzja PINB z [...] lutego 2019 r. została doręczona I. B. w dniu [...] lutego 2019 r. na adres: ul. [...], [...] S. K.. I. B. nadała odwołanie od powyższej decyzji w niemieckiej placówce pocztowej [...] marca 2019 r. Postanowieniem z [...] maja 2019 r. WINB stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez I. B.. Z zachowaniem siedmiodniowego terminu (liczonego od dnia doręczenia postanowienia z [...] maja 2019 r.) I. B. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. We wniosku powołała się na brak pouczenia o skutkach wnoszenia pisma procesowego za pośrednictwem innego niż polskiego operatora pocztowego. Rozpoznając powyższy wniosek WINB wydał zaskarżone postanowienie opisane na wstępie. W jego uzasadnieniu organ przytoczył okoliczności faktyczne sprawy oraz treść art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Stwierdził, że organ I instancji wystosował prawidłowe pouczenie w sytuacji, w której dotychczas dokonywał skutecznych doręczeń na ustalony adres – tj. [...] ([...]). WINB uzasadniając przyczyny odmowy uwzględnienia wniosku wyjaśnił, że strona mogła ustanowić pełnomocnika do wszelkich czynności administracyjnych - w tym do wysyłki środka zaskarżenia. Organ zacytował przy tym brzmienie art. 40 § 4 k.p.a. i stwierdził, że strona miała możliwość wniesienia odwołania w ustawowym terminie, lecz nie dochowała należytej staranności we własnej sprawie. Dopuszczenie się zaś nawet najmniejszego niedbalstwa wyklucza możliwość przywrócenia terminu. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy I. B. zarzuciła organowi odwoławczemu wydanie błędnego i niesłusznego rozstrzygnięcia. Wniosła ona o uchylenie zaskarżonego postanowienia powtarzając argumentację prezentowaną we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W przekonaniu skarżącej nie ponosi ona winy w uchybieniu terminowi w sytuacji, w której nie została należycie pouczona przez PINB. Zdaniem skarżącej organ I instancji zaniechał stosownego pouczenia z naruszeniem art. 9 k.p.a. i zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). W uzasadnieniu skargi dodatkowo zwróciła uwagę na nowelizację przepisu art. 57 § 5 k.p.a. i stan prawny obowiązujący od 4 lipca 2019 r. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko, a w odniesieniu do zarzutów skargi wskazał ponadto, że zaskarżone postanowienie wydane zostało przed nowelizacją przepisu art. 57 § 5 k.p.a., a zatem z uwzględnieniem odmiennego stanu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie to narusza prawo. Wskazać generalnie należy, że dokonywanie określonych czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym ograniczone jest ustalonym w przepisach terminem. Od zachowania tego terminu uzależniona jest skuteczność dokonanej czynności. W razie uchybienia terminu strona może bronić się przed negatywnymi skutkami takiego uchybienia poprzez wniesienie prośby o przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności procesowej. Przesłanki przywrócenia terminu zostały uregulowane w art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Z analizy tych przepisów wynika, że są to: 1) wystąpienie z wnioskiem o przywrócenie terminu; 2) wniesienie tego wniosku z ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu; 3) jednoczesne z wniesieniem wniosku dopełnienie czynności, dla której określony był termin; 4) uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną, że uchybienie nastąpiło bez jej winy. Przedstawione przesłanki muszą zostać spełnione łącznie. W konsekwencji brak choćby jednej z nich skutkować musi odmową przywrócenia terminu na dokonanie określonej czynności procesowej. Analizując treść zaskarżonego postanowienia oraz zarzuty skargi, należy dojść do wniosku, że strony skoncentrowały spór na kwestii, czy skarżąca uprawdopodobniła brak swojej winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania (przesłanka z pkt 4). Nie stanowi natomiast przedmiotu sporu spełnienie pozostałych przesłanek wymienionych powyżej przez sąd w pkt 1, 2 i 3. Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądowym na gruncie art. 58 k.p.a. przyjmuje się, że przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i może nastąpić jedynie wówczas, gdy strona w sposób przekonujący uprawdopodobni brak swojej winy. Z brakiem winy mamy natomiast do czynienia tylko wówczas, gdy wystąpiły niezależne od strony i niemożliwe do przezwyciężenia okoliczności, z powodu których doszło do przekroczenia wyznaczonego przepisami prawa terminu (zob. w tej materii m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2017 r.; sygn. akt II OZ 333/17 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl.). Brak winy, jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu, polega na dopełnieniu przez stronę obowiązku dołożenia szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej, rozumianej obiektywnie, to jest takiej, której można wymagać od każdego należycie dbającego o swoje interesy. Przy ocenie winy należy jednak przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od osoby dbającej należycie o swoje interesy. Ponadto przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub nie podjęciu przez nią działań mających na celu dotrzymanie terminu. W tym miejscu warto też wskazać, że ocena tej okoliczności winna zostać dokonana w świetle ochrony praw strony (vide: uchwała składu 7 sędziów NSA z 19 października 2015 r., sygn. akt I OPS 1/15 – dostępna j.w.), a przede wszystkim zapewnienia jej gwarantowanej tak normami konstytucyjnymi, jak i przepisami prawa międzynarodowego podwójnej gwarancji ochrony praw jednostki na drodze prawa do procesu i prawa do sądu w postępowaniu administracyjnym. W ocenie organu skarżąca nie dochowała należytej staranności. Winę strony dopatruję zaś w niedochowaniu obowiązku wyznaczenia pełnomocnika do "dokonywania wszelkich czynności administracyjnych". Organ powołał się przy tym na brzmienie art. 40 § 4 k.p.a. Tak dokonana ocena przesłanki uprawdopodobnienia przez skarżącą, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jej winy, nie może zyskać aprobaty sądu. Ocena ta została bowiem dokonana bez podstaw dowodowych. Wątpliwości budzi też samo powołanie się na brzmienie art. 40 § 4 k.p.a. Po pierwsze powyższy przepis nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek wskazania w Rzeczypospolitej Polskiej pełnomocnika do doręczeń. Obowiązek ten obciąża tylko tę stronę, która nie ma miejsca zamieszkania lub zwykłego pobytu albo siedziby w Rzeczypospolitej Polskiej lub w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej. Przy czym pojęcie państwa członkowskiego, w którym dana osoba zamieszkuje, oznacza państwo, w którym mieszka ona zwykle i w którym znajduje się również zwykły ośrodek jej interesów życiowych. Tymczasem organy administracji w toku postępowania prowadzonego przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dokonywały doręczeń skarżącej na wskazany przez nią adres w Polsce. W tej sytuacji nie sposób ustalić w oparciu o jakie przesłanki faktyczne organ przyjął, że skarżąca zamieszkuje (lub posiada miejsce zwykłego pobytu) za granicą (poza krajami Unii Europejskiej) – co obligowałoby ją do ustanowienia pełnomocnika do doręczeń. Po drugie należy odróżnić instytucję "pełnomocnika do doręczeń" od pełnomocnika do prowadzenia spraw ("dokonywania wszelkich czynności administracyjnych"). Pełnomocnik do doręczeń, o którym jest mowa w powołanym przez organ art. 40 § 4 k.p.a. nie jest uprawniony do składania żadnych oświadczeń w imieniu strony, albowiem legitymuje się on jedynie pełnomocnictwem szczególnego rodzaju, którego zakresu ("do doręczeń") nie można interpretować rozszerzająco. Nie można też nie zauważyć, że obowiązek strony ustanowienia pełnomocnika do doręczeń w kraju aktualizuje się też dopiero z chwilą, gdy strona została przy pierwszym doręczeniu pouczona o obowiązku ustanowienia pełnomocnika do doręczeń. W aktach sprawy brak jest dowodów pozwalających na ustalenie, że skarżąca nie posiada miejsca zamieszkania lub zwykłego pobytu na terenie Unii; brak jest też dowodu na wystosowanie wobec skarżącej stosownego pouczenia. Powoływanie się zatem przez organ na treść art. 40 § 4 k.p.a. (jako wzorzec oceny dochowania należytej staranności) uznać należy za chybiony, a co najmniej nie poparty prawidłowo zgromadzonym materiałem dowodowym. Już w oparciu o wyżej wskazane okoliczności należało stwierdzić, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W dalszej części rozważań należy odnieść się też do zarzutów skargi. Skarżąca wnioskując o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wskazała na brak pouczenia jej o skutkach wnoszenia pism procesowych za pośrednictwem zagranicznego operatora pocztowego. Argumentacja skarżącej w pełni zasługuje na uwzględnienie. Postanowieniem z [...] maja 2019 r. organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania z powołaniem się na przepis art. 57 § 5 pkt 2 i 3 k.p.a. Co prawda legalność tego rozstrzygnięcia jest przedmiotem kontroli w odrębnym postępowaniu sądowadministracyjnym to jednak sąd chciałby poczynić pewne uwagi natury ogólnej na tle tego przepisu także i w przedmiotowej sprawie. Przepis ten (w brzmieniu obowiązującym w stanie prawnym sprawy) stanowi, że termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (pkt 2) lub złożone w polskim urzędzie konsularnym (pkt 3). Organ odwoławczy, stwierdzając uchybienie terminowi, zastosował dominującą (w judykaturze) wykładnię art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. – zgodnie z którą za datę wniesienia pisma nadanego w zagranicznym urzędzie pocztowym uznać należy datę przekazania tej przesyłki polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego. Gramatyczna zaś wykładnia ww. przepisu prowadzi w praktyce do skrócenia obowiązującego czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania od decyzji, gdyż dla zachowania tego terminu trzeba by było odwołanie w zagranicznej placówce pocztowej nadać w odpowiednio krótszym terminie by jego przekazanie przez placówkę pocztową operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej polskiemu operatorowi pocztowemu nastąpiło nie później niż czternastego dnia od daty doręczenia stronie decyzji. Z uwagi na powyższe w ocenie sądu istotne jest wystosowanie do stron postępowania stosownego pouczenia. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby decyzja organu pierwszej instancji zawierała pouczenia o treści art. 57 § 5 pkt 2 oraz 3 k.p.a. Trzeba wobec tego zaaprobować zarzut skargi o niewystarczającym pouczeniu strony skarżącej o sposobie wniesienia środka zaskarżenia. Według art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. składnikiem obligatoryjnym decyzji jest pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie. Obowiązek informacyjny organu musi być przy tym adekwatny do okoliczności sprawy, zwłaszcza jeśli w danej sprawie organ posiada wiedzę o przebywaniu strony poza granicami kraju. Sąd podziela przy tym w pełni stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 października 2019 r. (sygn. akt I OSK 402/18 – dostępny na stronie wyżej wskazanej), zgodnie z którym: "W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada ignorantia iuris nocet i obowiązkiem organu wynikającym przede wszystkim z art. 9 k.p.a. jest informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw strony, w tym także wskazanie stronie właściwego trybu postępowania już po doręczeniu wydanej decyzji. Powinność ta wynika z wyrażonej zasady budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.)". Wobec powyższego w realiach rozpoznawanej sprawy za brak winy w uchybieniu terminu uznać należy nieudzielenie stronie skarżącej wyczerpującego pouczenia. Skarżąca miała bowiem pełne prawo przypuszczać, że wniesienie odwołania za pośrednictwem niemieckiego operatora pocztowego (z zachowaniem terminu wskazanego w decyzji organu I instancji) uznane zostanie za skuteczne wniesienie środka zaskarżenia. Brak wyczerpującego pouczenia, w ocenie sądu, uzasadniać powinno przywrócenie terminu dla dokonania czynności procesowej. Na koniec rozważań należy również zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 listopada 2019 r. (sygn. akt P 1/18, OTK-A 2019/16) w którym uznano, że art. 57 § 5 pkt k.p.a., w brzmieniu obowiązującym do 2 lipca 2019 r., w zakresie, w jakim różnicuje skutki nadania pisma procesowego w zależności od miejsca położenia operatora pocztowego na obszarze Unii Europejskiej, uzależniając skuteczność zachowania terminu wykonania czynności od nadania pisma wyłącznie w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 2188 oraz z 2019 r. poz. 1051), jest niezgodny z art. 32 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 21 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864)2). Trybunał stwierdził, że skarżona norma wprowadziła nieuprawnione zróżnicowanie podmiotów, które w postępowaniu administracyjnym chcą nadać pismo. Kryterium różnicowania narusza zakaz dyskryminacji i przepisy unijne o swobodzie przemieszczania się. W ocenie Trybunału jeżeli ustawodawca skuteczność zachowania terminu złożenia pisma (w tym wniesienia odwołania) uzależnia od nadania pisma wyłącznie w polskiej placówce pocztowej, to tym samym ogranicza prawo do zaskarżenia temu, kto przebywa za granicą. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie zobligowany do uwzględnienia powyższego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i rozważyć również kwestię zachowania przez skarżąca terminu do wniesienia odwołania. Instytucja przywrócenia terminu stwarza możliwość skutecznego dokonania przez stronę czynności procesowej tylko w sytuacji, gdy upłynął już termin do jej podjęcia. Instytucja ta ma więc zastosowanie jedynie w sytuacji uchybienia terminowi, czyli dokonania czynności procesowej już po upływie przewidzianego prawem terminu do jej dokonania, a więc gdy termin procesowy rozpoczął swój bieg i uwzględniając jego długość w określonym dniu swój bieg również zakończył. Ewentualne przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest więc możliwe jedynie w sytuacji uznania, że doszło do przekroczenia ustawowego terminu do zaskarżenia decyzji organu I instancji. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że ponowne badanie złożonego przez skarżącą wniosku o przywrócenie terminu do złożenia środka odwoławczego organ odwoławczy zobowiązany będzie rozpocząć od ustalenia, czy skarżąca uchybiła terminowi. Ustalenie to determinuje bowiem zasadniczo dopuszczalność rozważenia, czy strona ponosi winę w uchybieniu terminu, skoro brak możliwości stwierdzenia, że termin rozpoczął i zakończył swój bieg czyni całkowicie bezprzedmiotowym kwestię tego, czy strona nie dochowała go w sposób zawiniony. Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawy, organ będzie miał na względzie wyżej poczynione uwagi oraz bezwzględną konieczność dochowania zasad postępowania administracyjnego wskazanych w motywach niniejszego rozstrzygnięcia.