II SA/Bd 688/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2022 r. sprawy ze skargi T. S. działającego przez opiekuna prawnego A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu należności za świadczoną pomoc w formie usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r, nr [...], Prezydent Miasta B., na podstawie art. 104 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., dalej "u.p.s.") nakazał T. S. (skarżącemu) zwrot, w terminie do 28 lutego 2021 r., należności za świadczoną pomoc w formie usług opiekuńczych w kwocie 1124,38 zł na rzecz Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B.. W uzasadnieniu wskazano, że mocą decyzji z [...] 2020 r., skarżący objęty był pomocą w formie usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania. Beneficjent pomocy winien ponosić odpłatność zgodnie ze stawką określoną w uchwale rady miasta w wysokości 32% rzeczywistych kosztów 1 godziny usług opiekuńczych, przy czym z analizy należności i dokonywanych wpłat ustalono, że za okres od 2 stycznia do 28 sierpnia 2020 r. nie odnotowano jakichkolwiek wpłat za udzieloną pomoc. W odwołaniu od powyższej decyzji A. O. - opiekun prawny skarżącego (ubezwłasnowolnionego całkowicie) podniósł, że skarżący nie jest w stanie zwrócić wskazanej kwoty, albowiem przebywa w Domu Pomocy Społecznej i z tego tytułu potrącane jest 70% jego uposażenia emerytura i dodatek pielęgnacyjny na poczet dopłaty do kosztów pobytu w DPS. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. Organ stwierdził, że dochód skarżącego wynosi 2610,62 zł, tj. 372,41% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 u.p.s., a odpłatność została naliczona zgodnie z obowiązującą uchwałą Rady Miasta Bydgoszcz w wysokości 80% pełnych kosztów, przy czym organ częściowo zwolnił skarżącego z ponoszenia odpłatności w tej wysokości przyznając pomoc z odpłatnością 32% rzeczywistych kosztów. Organ odwoławczy wskazał, że dochód skarżącego za kwiecień 2020 r. wyniósł 2702,46 zł, przy czym brak było podstaw do odliczenia od wysokości należności komorniczych od jego emerytury jako składników niepodlegających wliczeniu do dochodu w rozumieniu u.p.s. Tadeusz Szczerbiak, działający przez opiekuna prawnego A. O., zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie należności za świadczoną pomoc w formie usług opiekuńczych oraz zawieszenie wykonania decyzji do czasu rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący od sierpnia 2019 r., z powodu złego stanu zdrowia, za zgodą Sądu Rodzinnego przebywa w DPS w P. . W związku z powyższym z jego uposażenia potrącane jest, na poczet opłaty, łącznie 70% comiesięcznego dochodu. Skarżący nie jest zatem w stanie ponieść wydatku w postaci należności wynikającej z zaskarżonej decyzji. Organy winny rozważyć zatem umorzenie dochodzonej kwoty w całości lub w części. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Postanowieniem z 26 października 2021 r. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a.") doprowadziła Sąd do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, podjęte zostały z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym ich uchylenie. Zgodnie z art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 ust. 3 u.p.s.). Niespornym w sprawie pozostaje, że skarżący w okresie od 2 stycznia do 28 sierpnia 2020 r. był objęty pomocą w formie specjalnych usług opiekuńczych (decyzje Prezydenta Miasta B. z [...] stycznia 2020 r., nr [...], z [...] maja 2020 r., nr [...] oraz z [...] września 2020 r., nr [...]). Należność za wykonane usługi opiekuńcze nie została uiszczona, co nie stanowi przedmiotu sporu. Zgodnie z art. 50 ust. 6 u.p.s. rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. Naliczona w sprawie skarżącego kwota podlegająca zwrotowi ustalona została w oparciu o stawki wskazane w uchwale Rady Miasta Bydgoszczy nr IV/17/06 z 20 grudnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z odpłatności oraz trybu ich pobierania (Dz.Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2007 r., nr 9, poz. 143). Skarżący osiągał dochód w przedziale 351-390% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej (710 zł, kwota ta wynika z art. 8 ust. 1 u.p.s.). Zobowiązany został do uiszczenia 32% rzeczywistych kosztów. Koszt jednej roboczogodziny został zaś ustalony w wysokości 21 zł na podstawie zarządzenia Dyrektora MOPS w B. nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. Decyzją z [...] stycznia 2021 r. Prezydent Miasta B. orzekł o zwrocie w terminie do [...] lutego 2021 r. należności za świadczoną pomoc w formie usług opiekuńczych w łącznej kwocie [...]zł na rzecz Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. przelewem na wskazane konto. Jako współpodstawę zakwestionowanych rozstrzygnięć organy wskazały – obok art. 104 ust. 1 i ust. 3 u.p.s., również art. 104 ust. 4 tej ustawy. Zgodnie z jego treścią w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. O ile zastosowanie instrumentu opisanego w ww. przepisie należy do uznania organu ("organ może"), to analiza przesłanek wystąpienia okoliczności z art. 104 ust. 4 u.p.s. jest już obowiązkiem organu rozstrzygającego o nakazie zwrotu wydatków za udzieloną pomoc, również pomoc w formie usług opiekuńczych, w sytuacji zgłoszenia wniosku w tym zakresie. Postępowanie w przedmiocie zwrotu należności i odstąpienia od żądania ich zwrotu jest jednym postępowaniem, w którego ramach konieczne jest wyjaśnienie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, zwłaszcza z uwagi na sytuację osoby zobowiązanej. Organ obowiązany jest zatem ustalić, czy zgodnie z art. 104 ust. 4 u.p.s. żądanie zwrotu poniesionych zastępczo przez gminę opłat stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielonej pomocy (tak słusznie WSA w Białymstoku w wyroku z 13 stycznia 2022 r., sygn. II SA/Bk 821/21, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym właśnie zakresie, zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja odwoławcza, podjęta została z naruszeniem art. 104 ust. 4 u.p.s. na tyle istotnym, że uzasadniało do uchylenie obu rozstrzygnięć. Organy, mimo powołania ww. przepisu w podstawie prawnej swych decyzji, nie wypowiedziały się w przedmiocie osobistej sytuacji skarżącego i jego zdolności do spłaty nałożonego zobowiązania. Żadnych ustaleń w tym zakresie nie poczynił organ odwoławczy, przenosząc w tym kontekście ciężar swych rozważań na kwestię uwzględniania zobowiązań komorniczych w ustaleniu dochodu skarżącego. Skądinąd prawidłowe twierdzenia w tym przedmiocie nie były jednak adekwatne do faktycznych uwarunkowań towarzyszących skarżącemu, których ocenę organ zobowiązany był przeprowadzić w kontekście art. 104 ust. 4 u.p.s. Pomijając tę kwestię Kolegium naruszyło nie tylko art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i wynikający z nich obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, ale także wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności. Wskazać należy, że opiekun prawny skarżącego konsekwentnie w toku postępowania podnosił, że nie jest on w stanie ponieść pełnych kosztów udzielonej pomocy w formie usług opiekuńczych, i że w jego sytuacji organ winien rozważyć zastosowanie ulg w spłacie zobowiązania. Podniesiono w tym kontekście takie bezsporne okoliczności, że jest on rezydentem domu pomocy społecznej, osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną, oraz że z jego uposażenia (emerytura i zasiłek pielęgnacyjny) potrącane jest już 70% na poczet kosztu pobytu w DPS (decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2020 r., nr [...] – w aktach sprawy). Dodatkowo podniesiono, że kwota miesięcznego dochodu znacznie uszczuplana jest z tytułu zajęcia komorniczego. Jak wskazywano w odwołaniu i w skardze, skarżącemu miesięczne do dyspozycji pozostaje kwota 68 zł. Wskazane okoliczności winny zwrócić szczególną uwagę organu w kontekście tego, czy żądanie zwrotu kosztów usług opiekuńczych może być skutecznie wyegzekwowane bez powodowania znaczącego uszczerbku na jego majątku, czy efekty udzielonej pomocy nie zostałyby w ten sposób zniweczone. Osoba ubezwłasnowolniona, mieszkająca w domu pomocy społecznej i korzystająca z usług opiekuńczych bez wątpienia znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, co do której pomoc społeczna, jako instytucja polityki państwa, winna podejmować działania mające na celu jej przezwyciężenie, a nie pogłębienie. Celem art. 104 ust. 4 jest ochrona osoby zobowiązanej do zwrotu pobranych świadczeń, co wiąże się z kolei z określoną w art. 100 ust. 1 zasadą kierowania się w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej dobrem korzystających z niej osób. Powyższe wskazuje, że wydanie decyzji o zwrocie nienależnie pobranych z pomocy społecznej świadczeń musi poprzedzać szczegółowe postępowanie wyjaśniające w odniesieniu do aktualnej sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej osoby zobowiązanej pod kątem możliwości zastosowania dobrodziejstw przewidzianych w art. 104 ust. 4 u.p.s. Organ odwoławczy nie odniósł się do okoliczności podniesionych w zgłoszonym wraz z odwołaniem wniosku o zastosowanie wobec skarżącego art. 104 ust. 4 u.p.s. Jak wskazano, rozważania swe nakierował nie na ocenę rzeczywistej aktualnej sytuacji finansowej i możliwości skarżącego, lecz wyłącznie na problem zajęcia komorniczego części miesięcznego dochodu, wywodząc, że zajęcia te nie są odliczane od dochodu zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. Sąd zwraca jednak uwagę, że kwestia prawidłowego obliczenia dochodu beneficjenta pomocy społecznej, a kwestia jego realnej, faktycznej zdolności spłaty zobowiązania powstałego z tytułu korzystania z usług opiekuńczych, są zagadnieniami niezależnymi od siebie w kontekście art. 104 ust. 4 u.p.s. O ile zajęcie komornicze nie ma wpływu na ustalenie kwoty dochodu skarżącego w rozumieniu u.p.s., to jest ono istotne z punktu widzenia zdolności beneficjenta do poniesienia kosztów udzielonej pomocy, a obecnie jej zwrotu. Należy podkreślić, że wprawdzie przewidziana w art. 104 ust. 4 u.p.s. możliwość umorzenia należności lub jej rozłożenia na raty następuje na zasadzie uznania organu administracji, co oznacza że organ może odmówić umorzenia nawet jeżeli strona znajduje się w sytuacji, o której mowa w tym przepisie, tym niemniej taka decyzja może być uznana za prawidłową tylko wówczas, jeżeli organ w sposób zgodny z przepisami zgromadził w aktach sprawy materiał dowodowy pozwalający ocenić sytuację strony, a ponadto w samej decyzji zawarł rozważania pozwalające na zweryfikowanie poczynionych w tym zakresie ustaleń faktycznych. Zaskarżona decyzji tych wymogów nie spełnia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy weryfikacji organów obu instancji będzie zatem podlegać, czy w sprawie skarżącego występują okoliczności uzasadniające skorzystanie z którejś z ulg opisanej w art. 104 ust. 4 u.p.s. Niedokonanie ustaleń faktycznych w tym zakresie, a w związku z tym pominięcie rozważań co do zasadności zastosowania omawianej normy prawnej w sprawie skarżącego, doprowadziło do naruszenia tego przepisu w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało bezrefleksyjnie w mocy decyzję organu I instancji z [...] stycznia 2021r., która organ ten nałożył na skarżącego obowiązek zwrotu świadczenia w jednoznacznie określonym terminie - do 28 lutego 2021 r. Przy czym istotnym pozostaje, że określenie terminu zwrotu należności jest obligatoryjnym elementem decyzji, o której mowa w art. 104 ust. 3 u.p.s. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 15 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego). Zgodnie z art. 130 § 1 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Odwołanie jest środkiem prawnym bezwzględnie suspensywnym, bo skutkiem prawnym jego wniesienia jest wstrzymanie z mocy prawa wykonania zaskarżonej decyzji - art. 130 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie nie mają zastosowania wyjątki od tej zasady określone w § 3 art. 130 k.p.a. Wobec powyższego, w sytuacji gdy w dacie rozpoznania sprawy co do istoty przez organ II instancji, termin wykonania obowiązku zwrotu już upłynął, dla umożliwienia stronie wykonania decyzji organ odwoławczy zobligowany był ustalić nowy realny termin wykonania obowiązku określonego przedmiotową decyzją. Tym samym utrzymując w mocy decyzję określającą niemożliwy do dochowania termin realizacji zwrotu należności (który w dniu wydania decyzji ostatecznej już ekspirował), organ odwoławczy w istotny sposób naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia. Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., zasadnym było uwzględnienie skargi i orzeczenie o uchyleniu decyzji organów administracji publicznej obu instancji.