II SA/Bd 69/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. K. i R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 69/17 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] Starosta R. określił dopuszczalny poziom hałasu w środowisku dla myjni samochodowej zlokalizowanej w miejscowości C. w R., której właścicielem jest E. (pkt I decyzji) oraz zobowiązał wskazany podmiot do podjęcia działań mających na celu ograniczenie uciążliwości akustycznej eksploatowanej instalacji dwustanowiskowej myjni samochodowej (pkt II decyzji). Podstawę prawną stanowił art. 115a ust. 1, ust. 3, ust. 5 i ust. 7 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 672 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112). Od powyższej decyzji odwołanie w piśmie z dnia [...] października 2016 r. złożyli A. i R. K., osoby nie uznane przez organ I instancji za strony postępowania. Odwołujący wskazali, że w związku z powstaniem w ich bezpośrednim sąsiedztwie myjni samochodowej złożyli do Starosty R. wniosek o zbadanie poziomu hałasu emitowanego podczas mycia samochodów. Wskazali, że po wystąpieniu do Starostwa otrzymali w piśmie z [...] lipca 2016 r. znak: [...] informację, że [...] lipca 2016 r. została wydana decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu. Powołując się na pismo z dnia [...] września 2016 r. skierowane do Starosty stwierdzili, że nie zgodzili się na ustalenia Urzędu. Wskazali, że w toku postępowania administracyjnego nie były przestrzegane przepisy k.p.a. i zwrócili się o rozpatrzenie odwołania od decyzji Starosty. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu do dokonania tej czynności, dlatego nie może zostać rozpatrzone merytorycznie. Zdaniem organu, odwołanie wniosły osoby, którym status stron powinien przysługiwać w postępowaniu zakończonym decyzją. Zdaniem organu odwołanie p. K. jest dopuszczalne. Organ, powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne wyjaśnił, że bieg terminu do wniesienia odwołania liczy się dla każdej strony oddzielnie w zależności od tego, kiedy stronie została decyzja doręczona lub ogłoszona. Upływ terminu do wniesienia odwołania dla strony, której najpóźniej doręczono lub ogłoszono decyzję, oznacza, że decyzja stała się ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. Strona, której nie doręczono lub nie ogłoszono decyzji, a dowiedziała się o wydaniu takiej decyzji, może złożyć również odwołanie, jednak musi być ono złożone nie później niż upłynie termin do wniesienia odwołania dla strony, której najpóźniej doręczono lub ogłoszono decyzję, gdyż nie ma ona własnego, indywidualnego terminu do wniesienia odwołania (wyrok NSA z 24 maja 2013 r. II OSK 239/2012). Organ podał, że w przedmiotowej sprawie podmiotowi uznanemu za stronę postępowania – E., decyzja została doręczona [...] lipca 2016 r. zatem termin na wniesienie odwołania upłynął z dniem [...] lipca 2016 r. Dlatego wniesienie przez p. K. odwołania dnia [...] października 2016 r. miało miejsce z uchybieniem terminu do dokonania tej czynności. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na ww. postanowienie złożyli A. K. i R. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Organowi zarzucili błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 129 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący działali przed organem orzekającym w I instancji na prawach strony, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 134 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że skarżący odwołując się od decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2016 r. uchybili terminowi do wniesienia odwołania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, że trudno podzielić stanowisko SKO co do uchybienia przez skarżących terminowi do wniesienia odwołania chociażby ze względu na fakt braku prawa strony w postępowaniu I-instancyjnym przed Starostą R. oraz niemożliwości działania w obronie swoich interesów. Skoro zatem według oceny organu orzekającego w II instancji skarżącym winien przysługiwać, a nie przysługiwał, status strony w postępowaniu I-instancyjnym w którym udziału zostali przez organ orzekający bezpodstawnie pozbawieni, to należałoby uznać, że nastąpiło wydanie przez Starostę R. decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.) co z kolei winno skutkować jej unieważnieniem zważywszy, że jak słusznie uznał organ II instancji złożone odwołanie należało uznać za dopuszczalne. Potraktowanie skarżących na prawach strony w postępowaniu I-instancyjnym, do którego nie zostali dopuszczeni, pomimo swojej aktywności, ze względu na "rzekomy obowiązek" wynikający dla strony, z treści art. 129 § 2 k.p.a. jest niczym nieuzasadniony albowiem należy wziąć pod uwagę fakt, że gdyby odwołanie wnosiła jednostka, która twierdzi, że decyzja zaskarżona dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany byłby ją rozpoznać. Jeżeli natomiast w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku to wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych względów niż zostały podniesione w jej treści. Skarżący złożyli odwołanie od decyzji Starosty R. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] o dopuszczalnym hałasie, w sytuacji gdy nie brali czynnego udziału w postępowaniu. Nie zostało im doręczone zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] kwietnia 2016 r. (k-8 akt administracyjnych) oraz ww. decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu mimo, że to oni zainicjowali postępowanie swoim wnioskiem z dnia [...] marca 2016 r. (k-10 akt administracyjnych) i poza tym ich nieruchomość bezpośrednio graniczy z nieruchomością objętą postępowaniem w przedmiocie hałasu. W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z treści tego uregulowania wynika, iż niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminu do wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi. Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Przepisy postępowania administracyjnego nie precyzują, w jakim wypadku odwołanie należy uznać za niedopuszczalne. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za niedopuszczalne należy uznać odwołanie wniesione przez podmiot, któremu nie przysługiwał status strony w postępowaniu przed organem I instancji i który nie wniósł odwołania od decyzji kończącej postępowanie w terminie otwartym dla innej strony postępowania biorącej w nim udział. W ocenie Sądu, ma rację organ odwoławczy, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy brak było podstaw do rozpatrzenia odwołania skarżących, ponieważ odwołanie zostało wniesione po terminie. W niniejszej sprawie podkreślić jednak należy, że organ w zaskarżonym postanowieniu o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania stwierdził, że skarżący powinni być stroną w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty R. z dnia [...] lipca 2016 r. Wobec powyższego, organ powinien prowadzić postępowanie w myśl zasady wyrażonej w art. 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zasada ta nie może być rozumiana jedynie jako postulat określonego zachowania, lecz stanowi ona obowiązującą normę prawa, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych. Zasada zaufania obywateli do organów państwa uznawana jest w piśmiennictwie i orzecznictwie za "klamrę", która spina całość ogólnych zasad postępowania, gdyż jest najszersza pod względem zakresu. Łączy ona, a w zasadzie zawiera w sobie cały katalog zasad ogólnych. Pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy czy też szybkość postępowania organu. Analizowana skarga, stosownie do wymienionych na wstępie uzasadnienia założeń kontroli sądowej aktów administracyjnych, zasługuje na uwzględnienie, bowiem Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania (art. 134 w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z zasady obowiązku organów udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej wyrażonej w art. 9 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej mają bowiem ustawowy obowiązek udzielania stronie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Podmiotem uprawnionym jest strona, a organ obowiązany jest z urzędu udzielać jej informacji. Bierność organu w tym zakresie stanowi naruszenie prawa. Zakres przedmiotowy udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczy praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ obowiązany jest zatem do udzielania całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej. Nadto organ obowiązany jest informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że organ ma obowiązek udzielania informacji zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i procesowego. Taki pogląd potwierdził też Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92, gdzie przyjął, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (orzeczenie K 3/89, w 3/90, K. 14 i 15/91, 8/91 U 1/90), jak również w orzecznictwie Sądu Najwyższego (orzeczenie z 14.II.1991r., I PRN 1/91) utrwaliła się tzw. zasada ochrony zaufania obywatela do prawidłowości działań organów administracji i sądów, z której wynika, iż nie powinien być narażony na uszczerbek obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące się doń działania organów państwa są prawidłowe i odpowiadające prawu. W przedmiotowej sprawie pominięcie strony w postępowaniu było błędem organu I instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że termin wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Termin ten wiąże również stronę faktycznie nieuczestniczącą w postępowaniu oraz osobę bez jej winy niebiorącą udziału w postępowaniu, którym nie została doręczona (ogłoszona) decyzja, chociaż miały status strony tego postępowania (odmiennie E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 223, który jest zdania, że "jeżeli od decyzji zostało wniesione odwołanie przez stronę, która brała udział w postępowaniu w I instancji, osoba, która w tym postępowaniu nie brała udziału, ale ma uprawnienia strony - jeżeli decyzja nie została jej doręczona - może wnieść odwołanie aż do chwili zapadnięcia decyzji odwoławczej (ostatecznej)"). W sytuacji gdy strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, wniesie odwołanie po upływie terminu, organ administracji publicznej powinien potraktować to odwołanie jako żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, bowiem tylko w ten sposób zostanie stronie zapewnione poszanowanie zasady dwuinstancyjności postępowania (B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 565) Andrzej Wróbel Komentarz aktualizowany do art.129 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, Stan prawny: 2016.12.05-LEX. Na podstawie przedstawionego przez organ materiału dowodowego w sprawie, brak jest więc podstaw do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez skarżących. Po wydaniu decyzji organu I instancji skarżący w pismach z dnia [...] lipca 2016r., z dnia [...] września 2016r. oraz z dnia [...] października 2016r. (potraktowane jako odwołanie przez organ) wyrażali swoje niezadowolenie z decyzji organu I instancji. W tej sytuacji organ odwoławczy powinien zareagować na wniesioną korespondencję i ocenić treść tych pism z uwzględnieniem skutków na status skarżących w postępowaniu jako stron. Należało wezwać zatem skarżących do sprecyzowania, czy należy te pisma traktować jako wniosek o wznowienie postępowania art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., skoro nie zapewniono im udziału w postępowaniu przed organem I instancji bez ich winy. Tylko w ten sposób możliwe było zagwarantowanie skarżącym prawa zachowania terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 148 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Reasumując, trzeba podzielić stanowisko strony wnoszącej skargę, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Ponownie rozpoznając sprawę, organ zastosuje się do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Przede wszystkim organ powinien odwołanie potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania, ale również ocenić, czy inne pisma procesowe skarżących złożone po wydaniu decyzji organu I instancji mogą być potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania, z uwagi na termin wynikający z art. 148 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należało orzec jak w punkcie pierwszym wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu, opłata skarbowa od pełnomocnictwa i wynagrodzenie pełnomocnika, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie drugim wyroku.