II SA/Bd 690/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA J. Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu [...] grudnia 2024 r. ze skargi [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2024 r. [...] nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej powoływana jako kpa) w związku z art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 475 ze zm., dalej powoływana jako ustawa o promocji zatrudnienia) po rozpatrzeniu odwołania S. A. (dalej określana jako Skarżąca) od decyzji Starosty T. z dnia [...].04.2024 r. znak: [...] orzekającej o obowiązku zwrotu kwoty [...] zł z tytułu wypłaconego za okres od [...].02.2023 r. do [...].11.2023 r. zasiłku dla bezrobotnych, w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją Starosty T. z dnia [...].11.2022 r. orzeczono o uznaniu Skarżącej z dniem [...].11.2022 r. za osobę bezrobotną. Następnie decyzją Starosty T. z dnia [...].02.2023 r. orzeczono o przyznaniu jej prawa do zasiłku od [...].02.2023 r. w wysokości [...] zł brutto miesięcznie, a od dnia [...].05.2023 r. w wysokości [...] zł brutto miesięcznie. Następnie [...].03.2024 r. Skarżąca przedstawiła w urzędzie pracy decyzję Wójta Gminy Ł. z [...].01.2024 r. nr [...] o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego od [...].11.2022 r. W konsekwencji, decyzją Starosty T. z [...].03.2024 r. orzeczono o utracie przez Skarżącą statusu osoby bezrobotnej od [...].11.2022 r. Następnie, zaskarżoną decyzją Starosty T. z dnia [...].04.2024 r. orzeczono o obowiązku zwrotu przez Skarżącą nienależnie pobranego świadczenia, tj. zasiłku dla bezrobotnych za okres od [...].02.2023 r. do [...].11.2023 r. w kwocie [...] zł w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Od tej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy o promocji zatrudnienia, bezrobotny oznacza osobę, która m.in. nie pobiera na podstawie przepisowo świadczeniach rodzinnych świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania. Skarżąca pobrała zasiłek dla bezrobotnych nienależnie, gdyż w stosunku do tego samego okresu zasiłkowego uzyskała uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Pobieranie zaś tych dwóch świadczeń za ten samy okres nie jest możliwe. Skarżąca powyższe stanowisko kwestionuje, podnosząc, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z mocą wsteczną nie powinno dawać podstawy do uznania, że wypłacony zasiłek dla bezrobotnych jest świadczeniem nienależnie pobranym. Oceniając możliwość zobowiązania do zwrotu zasiłku dla bezrobotnych na podstawie art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia w sytuacji, jaka zaistniała w niniejszej sprawie, należy wziąć pod uwagę wzajemne uregulowania, dotyczące możliwości ubiegania się przez bezrobotnego o świadczenie pielęgnacyjne. Zgodnie z art. 17 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615), zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że osoba zarejestrowana jako bezrobotna może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Niemniej jednak uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma wpływ na status danej osoby jako osoby bezrobotnej (tak wyrok NSA w sprawie I OSK 1758/07, wyroki WSA w Gdańsku w sprawach III SA/Gd 684/20 i III SA/Gd 956/20). Przyznanie osobie bezrobotnej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego będzie stanowiło podstawę do wszczęcia postępowania w przedmiocie pozbawienie danej osoby statusu bezrobotnego. Z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy o promocji zatrudnienia wynika, że w tym samym okresie nie można pobierać dwóch świadczeń: pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla bezrobotnych. Zatem utrata statusu bezrobotnego i zasiłku dla bezrobotnych powinna następować odpowiednio do okresu, za który świadczenie pielęgnacyjne przyznano. Mając na względzie powyższe, uznać należało, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ I instancji decyzji w przedmiocie zobowiązania do zwrotu zasiłku dla bezrobotnych za okres od [...].02.2023 r. do [...].11.2023 r. Zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia, osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach (art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy). Niewątpliwie Skarżąca na mocy ostatecznej decyzji Starosty T. z [...].03.2024 r., wydanej na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia, została pozbawiona statusu osoby bezrobotnej z dniem [...].11.2022 r. Za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach (art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia). Niewątpliwie Skarżąca na mocy ostatecznej decyzji Starosty T. z dnia [...] .03.2024 r., wydanej na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 cyt. ustawy, została pozbawiona statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] .11.2022 r. Własnoręcznym podpisem złożonym [...] .11.2022 r. potwierdziła ona również przyjęcie do wiadomości "Informacji dla osób zgłaszających się do pup w celu rejestracji jako osoba bezrobotna", w której wyraźnie wskazano, że status bezrobotnego przysługuje osobie, która nie pobiera świadczenia pielęgnacyjnego. Została więc pouczona o tym, że nie można jednocześnie korzystać ze statusu bezrobotnego, z którym wiąże się również prawo do zasiłku, oraz ze świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę na ww. decyzję złożyła Skarżąca, zarzucając jej naruszenie art. 76 ust. 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 75, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez: a) utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy nie było ku temu podstaw; b) przyjęcia, że wydanie decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne z mocą wsteczną, wydanej po postępowaniu sądowym na skutek błędów popełnionych przez organy administracji, daje im podstawę do uznawania, że wypłacone w związku z tymi błędami świadczenia są świadczeniami nienależnie pobranymi; c) nieprawidłowe i niedające się zweryfikować uzasadnienie zaskarżonej decyzji; d) niedostrzeżenie, że powołany przez organ art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy o promocji zatrudnienia wiąże utratę statusu osoby bezrobotnej nie z uzyskaniem, lecz z pobieraniem świadczenia pielęgnacyjnego, którego to świadczenia nie pobierała co najmniej do [...].01.2024 r., kiedy zostało ono przyznane z mocą wsteczną - do [...].01.2024 r. nie można zatem twierdzić, że nie posiada statusu osoby bezrobotnej; e) nieustalenie przez organ, od kiedy pobierała świadczenie pielęgnacyjne. Mając na uwadze powyższe, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zobowiązanie organu do zweryfikowania oraz do ustalenia, kiedy zaczęła faktycznie pobierać świadczenie pielęgnacyjne, a co za tym idzie, kiedy faktycznie i prawnie utraciła status osoby bezrobotnej oraz od kiedy ewentualnie organ może domagać się zwrotu świadczenia. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że błędnie przyjęto, iż wydanie decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne z mocą wsteczną, wydanej po postępowaniu sądowym na skutek błędów popełnionych przez organy administracji, daje im podstawę do uznawania, że wypłacone w związku z tymi błędami świadczenia są świadczeniami nienależnie pobranymi. To tak, jakby organy same czerpały korzyści ze swojego bezprawnego działania. Powołany przez organy art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy o promocji zatrudnienia wiąże utratę statusu osoby bezrobotnej nie z uzyskaniem, lecz z pobieraniem świadczenia pielęgnacyjnego, którego to świadczenia nie pobierała co najmniej do [...] .01.2024 r., kiedy zostało ono przyznane z mocą wsteczną. Do [...] .01.2024 r. nie można zatem twierdzić, że nie posiada statusu osoby bezrobotnej. Zaskarżone decyzje są zatem błędne w stopniu oczywistym. Organy powinny ustalić, od kiedy pobierała świadczenie pielęgnacyjne i dopiero wtedy będą mogły stwierdzić, kiedy utraciła status osoby bezrobotnej. Jak wskazano m.in. w wyroku WSA w Warszawie w II SA/Wa 94/17 (LEX nr 2406451) "[...] 2. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy z 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zakresie zwrotu "nie pobiera" powinien być rozumiany zgodnie z jego językowym znaczeniem. Pobieranie świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego następuje w oparciu o decyzję przyznającą prawo do takiego zasiłku. Zatem dopiero z chwilą wydania decyzji istnieje podstawa prawna do jego pobierania. Przyznanie świadczenia z mocą wsteczną nie czyni przedstawionego rozumowania błędnym, gdyż również w takim przypadku podstawa prawna pobierania świadczenia - w postaci indywidualnej decyzji administracyjnej - istnieje dopiero z chwilą jej wydania, a właściwie z chwilą gdy decyzja ta stanie się ostateczna. 3. Ustawodawca w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy rozróżnia pojęcia "pobierania" (lit. j) oraz "nabycia prawa" (lit. c) do świadczenia. Użycie w tej samej jednostce redakcyjnej dwóch różnych pojęć, a mianowicie pojęcia "pobierania" i "nabycia prawa" wskazuje, że pojęciom tym winno być nadane różne znaczenie i nie są to synonimy. 4. Pozbawienie statusu bezrobotnego winno nastąpić z chwilą wydania ostatecznej decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, także w sytuacji gdy prawo do tego świadczenia przyznane zostało z mocą wsteczną". Podobnie m.in. w wyroku NSA z 06.04.2017 r. w sprawie o sygn. I OSK 286/16 (LEX nr 2289776) wskazano m.in., że "[...] Przyznanie statusu bezrobotnego uniemożliwia fakt pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, a nie sam fakt jego przyznania". Organy w niniejszej sprawie ignorują fakt, że co najmniej do [...].01.2024 r. nie pobierała świadczenia pielęgnacyjnego, kiedy zostało ono przyznane z mocą wsteczną. Dopiero zatem ewentualnie za okres po wspomnianej dacie, w przypadku pobierania świadczenia, organy mogłyby żądać zwrotu, a nie za okres wcześniejszy, jak ma to miejsce w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Wskazany we wcześniejszej części uzasadnienia stan faktyczny był bezsporny. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy zapadła decyzja pierwszoinstancyjna w kontrolowanym przed Sąd postępowaniu, tj. decyzja Starosty T. z dnia [...] lutego 2024r. o obowiązku zwrotu przez Skarżącą nienależnie pobranego świadczenia w postaci zasiłku dla bezrobotnych. Jej podstawę prawną stanowił art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia. Przepisy te stanowią, że osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne" (art. 76 ust. 1). Za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach (art. 76 ust. 2 pkt 1). Jak wynika z art. art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy o promocji zatrudnienia, warunkiem uznania danej osoby za osobę bezrobotną jest między innymi stwierdzenie, że osoba nie pobiera, na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, świadczenia pielęgnacyjnego. W sytuacji, kiedy Skarżąca była pouczona o niemożności pobierania łącznie ww. świadczeń i pomimo tego zdecydowała się złożyć wniosek oświadczenie pielęgnacyjne, to wypłata za ten sam okres zasiłku dla bezrobotnych i świadczenia pielęgnacyjnego zrodziła skutek prawny polegający na uznaniu wypłaconego zasiłek dla bezrobotnych za świadczenie nienależnie pobrane. Obowiązek zwrotu dotyczy właśnie świadczenia nienależnie pobranego. Ustawa o promocji zatrudnienia rozróżnia pojęcie świadczenia nienależnego oraz świadczenia nienależnie pobranego. Pojęcia te nie są tożsame. "Nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. "Nienależnie pobrane świadczenie" to świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach, jak stanowi o tym art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia. Warunkiem uznania zasadności zasądzonego zwrotu jest zatem ustalenie, że świadczenie zostało pobrane nienależnie i Skarżąca miała tego świadomość. Jak przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie, na ocenę tej świadomości wpływa treść kierowanych do wnioskodawcy pouczeń. Jeżeli jest ona zrozumiała i wyczerpująca, a Skarżąca pobrała świadczenie w sytuacjach w niej opisanych, uznać należy, że pobrała je nienależnie. Niewątpliwie nie jest możliwe uzależnienie prawa orzeczenia zwrotu nienależnie pobranego świadczenia od wymienienia w pouczeniu wszystkich możliwych do ziszczenia się sytuacji, w których dojdzie do wypłaty nienależnie pobranego świadczenia. Jak wskazuje się w orzecznictwie, należy przyjąć, że o nienależnym pobraniu świadczenie można mówić nie tylko w sytuacji, gdy strona miała pełną świadomość tego, że jej się ono nie należy, ale także w sytuacji, gdy na skutek okoliczności mogła przewidzieć, że pobrane świadczenie może zostać uznane za nienależne (vide: wyrok WSA w Rzeszowie w sprawie II SA/Rz 313/22 oraz wyrok WSA w Warszawie w sprawie VIII SA/Wa 31/23). W sprawie materiał dowodowy zawiera kartę rejestracyjną bezrobotnego i dołączoną do niej informację dla osób rejestrujących się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotni. W pouczeniu poinformowano, że status bezrobotnego przysługuje osobie, która nie pobiera na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych świadczenia pielęgnacyjnego (pkt 15). Ponadto w decyzji z [...].02.2023 r. o przyznaniu Skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych wskazano, że zasiłek przyznaje się pod warunkiem, że nie zajdą okoliczności powodujące jego utratę. Wystosowane w stosunku do Skarżącej pouczenia dały jej zatem wiedzę o tym, że w przypadku złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne i w konsekwencji pobranie za ten sam okres dwóch świadczeń nastąpi konieczność zwrotu przyznanego zasiłku dla bezrobotnych. W ocenie Sądu organ dopełnił wszelkich obowiązków informacyjnych pozwalających na wywiedzenie tego skutku. Pouczenie, że nie jest możliwe jednoczesne pobieranie zasiłku dla bezrobotnych oraz świadczenia pielęgnacyjnego oraz że zasiłek dla bezrobotnych jest wypłacany pod warunkiem, że nie zajdą okoliczności powodujące jego utratę, było wystarczające do przyjęcia, że zasiłek wypłacony za ten sam okres co świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem nienależnie pobranym. Wobec powyższego Skarżąca powinna była co najmniej przypuszczać, że w sytuacji, gdy za ten sam okres otrzyma świadczenie pielęgnacyjne, będzie obowiązana do zwrotu otrzymanego wcześniej, za ten sam okres, zasiłku dla bezrobotnych. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, na podstawie której przyznano świadczenie pielęgnacyjne, nie przewidują jako negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Nie jest to jednak luka prawna, albowiem spójność zapewnia art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy o promocji zatrudnienia poprzez eliminację możliwości pobierania tych dwóch świadczeń jednocześnie. W sytuacji kiedy ustawodawca dopuszcza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z mocą wsteczną - art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrata statusu bezrobotnego także nastąpi z mocą wsteczną. Ubieganie się przez bezrobotnego o świadczenie pielęgnacyjne wymusza korektę okresu zasiłkowego za okres, w którym to świadczenie już pobrano. To bowiem przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ma wpływ na status danej osoby jako osoby bezrobotnej, a nie na odwrót (wyrok NSA w sprawie I OSK 1758/07, wyroki WSA w Gdańsku w sprawach III SA/Gd 684/20 i III SA/Gd 956/20). Przyznanie i pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w przedmiocie pozbawienia danej osoby statusu bezrobotnego, a co za tym idzie wszczęcia postępowania w sprawie pozbawienia zasiłku dla bezrobotnego, gdyż, jak wynika z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy o promocji zatrudnienia, jednoczesne pobieranie tych dwóch świadczeń jest niemożliwe. Korekta dotyczy okresu, za który przyznane zostały obydwa świadczenia (vide: wyrok WSA w Rzeszowie w sprawie II SA/Rz 313/22). Należy również podkreślić, że wydanie zaskarżonej decyzji nie powodowało krzywdy dla Skarżącej, której zapewniono ciągłość wypłaty świadczeń. Zwrot zatem w takiej sytuacji jednego z przyznanych świadczeń jest w pełni uzasadniony. Wskazać ponadto należy, że przeciwna interpretacja prowadziłaby do sytuacji nieuprawnionego uprzywilejowania Skarżącej na tle innych osób, które muszą rezygnować z przysługujących im świadczeń - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, by móc skorzystać z prawa do ubiegania się oświadczenie pielęgnacyjne i do niekorzystnej praktyki wykorzystywania procedury dla pobierania wykluczających się świadczeń. Należy też dodać, że w analogicznym stanie faktycznym zapadł wyrok NSA w sprawie I OSK 1556/22, w którym uznano wypłacony w podobnych warunkach zasiłek dla osoby bezrobotnej za nienależnie pobrane świadczenie. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić trzeba, że zarzuty skargi były bezzasadne i skarga w oparciu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) podlegała oddaleniu. J. Janiszewska-Ziołek J. Wichrowski G. Saniewski