II SA/Bd 693/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi E. D. na postanowienie Wojewody z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2019 r. E. D. (zwany dalej "skarżącym"), N. G. i P. D., wystąpili do Urzędu M. B. o ustalenie odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0418 ha, położoną w obrębie nr [...] na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady N. w B. z dnia [...] czerwca 1968 r. (znak: [...]) wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. Prezydent M. B. postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. (znak: [...]) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że z wniosku skarżącego jako współwłaściciela przejętej nieruchomości, w latach 2001 - 2004 prowadzone były postępowania w sprawie jej zwrotu, które zakończyły się wynikiem negatywnym dla wnioskodawcy. Organ podał, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. skarżący wystąpił do Urzędu M. B. o zwrot części działki nr [...] w zamian za przejętą nieodpłatnie na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nazywanej dalej "u.g.n.", wyłączył Prezydenta M. B. z prowadzenia sprawy i wyznaczył do jej załatwienia Starostę I. . Jednakże po wyłączeniu Prezydenta B. z prowadzenia sprawy skarżący zmodyfikował swój wniosek i wniósł o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieodpłatnie przejętą na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomość. Starosta I. ocenił, że powyższe postanowienie Wojewody [...] w sprawie wyłączenia Prezydenta M. B. upoważnia go jedynie do rozpatrywania sprawy w zakresie zwrotu ww. nieruchomości, natomiast nie dotyczy ono kwestii związanej z ustaleniem odszkodowania za jej wywłaszczenie, gdzie stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. właściwy do ustalenia odszkodowania jest Prezydent M. B. jako starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W związku z tym Starosta I. pismem z dnia [...] lipca 2018 r. przekazał podanie Prezydentowi M. B. według właściwości. Prezydent M. B. decyzją z dnia [...] września 2018 r., Nr [...] umorzył postępowanie, wskazując przy tym, że w sprawie brak jest materialno-prawnych podstaw orzekania w zakresie żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomość. Wskutek złożonego przez strony odwołania Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego, N. G. i P. D.. W ocenie organu I instancji, tożsamość podmiotów i przedmiot obecnie złożonego wniosku oraz ww. decyzja Prezydenta M. B. Nr [...] przesądza o tym, iż w sprawie zapadło już rozstrzygnięcie ostateczną decyzją administracyjną. Nie uległ przy tym zmianie stan prawny, ani stan faktyczny sprawy. Na powyższe postanowienie skarżący złożył zażalenie, w którym wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W ocenie skarżącego, Prezydent M. B. błędnie ustalił, że złożony wniosek z dnia [...] kwietnia 2019 r. jest tożsamy z tym, który był przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Prezydenta M. B. z dnia [...] września 2018 r. (znak: [...]). W tym poprzednim postępowaniu, organ administracji umorzył postępowanie wskazując, iż nie jest możliwy zwrot nieruchomości, a wnioskodawca nie przedstawił jednoznacznie stanowiska w tej sprawie. Postępowanie to było więc prowadzone w sprawie zwrotu nieruchomości, natomiast niniejsze postępowanie dotyczy wyłącznie żądania wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość bez odszkodowania. Dnia [...] czerwca 2019 r. Wojewoda [...] wydał postanowienie znak: [...], którym utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu skarżonego postanowienia Wojewoda przytoczywszy stan faktyczny sprawy stwierdził, że podziela stanowisko organu I instancji, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie nie może być wszczęte z przyczyn przedmiotowych. Wojewoda podkreślił, że ww. decyzja dotyczy ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomość, a nie jak twierdzi skarżący, zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Organ stwierdził, iż w kwestii żądania wszczęcia postępowania przez skarżącego, N. G. i P. D., w przedmiocie opisanym we wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r., tj. ustalenia odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady N. w B. z dnia [...] czerwca 1968 r. (znak: [...]) nieruchomość, oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0418 ha, położoną w obrębie nr [...], rozstrzygnięto już decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2018 r. Prezydenta M. B., która właśnie dotyczy sprawy ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomość. Wojewoda uznał, że żądanie wszczęcia postępowania przez wnioskodawców w przedmiocie opisanym we wniosku dnia [...] kwietnia 2019 r. dotyczy sprawy w której prowadzone było już postępowanie oraz wydana została decyzja przez organ I instancji i zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. stanowi to przesłankę przedmiotową do wydania przez organ I instancji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Skargę na powyższe postanowienie złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzające go postanowienie organu I instancji, zarzucając mu: błąd w ustaleniu stanu faktycznego sprawy poprzez niewłaściwe przyjęcie, że złożony wniosek jest tożsamy, z tym który był przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Prezydenta M. B. z dnia [...].09.2018 r., nr [...] - podczas gdy w tym postępowaniu organ administracji umorzył postępowanie wskazując, iż nie jest możliwym zwrot nieruchomości - a wnioskujący nie przedstawił jednoznacznie stanowiska w tej sprawie; naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 61a § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie ma tożsamości podmiotowej i przedmiotowej w niniejszej sprawie, gdyż złożony wniosek dotyczy jedynie odszkodowania, a nie jak to we wcześniejszym postępowaniu było zwrotu nieruchomości; naruszenie przepisów postępowania a mianowicie art. 7, 7a, 8, 13 k.p.a. poprzez ich nie zastosowanie, a w istocie ich pominięcie w niniejszej sprawie, gdyż organ w żadnym zakresie nie dążył do polubownego załatwienia niniejszej sprawy, w której jest osobą w istocie drugi raz obecnie pokrzywdzoną przez Państwo, gdyż wiele lat temu została zabrana mu bez odszkodowania nieruchomość, a w chwili obecnej Skarb Państwa nie chce wypłacić na jego rzecz żadnego odszkodowania, które mogłoby chociażby w części naprawić wyrządzoną mi szkodę. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zgodność z prawem postanowienia Wojewody z dnia [...] czerwca 2019 r. utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta M. B. z dnia [...] maja 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady N. w B. z dnia [...] czerwca 1968 r. (znak: [...]) nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0418 ha, położoną w obrębie nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2019 r. skarżący, N. G. i P. D. zwrócili się do organu I instancji o wypłacenie odszkodowania za ww. przejętą nieruchomość. Skarga podlegała oddaleniu, bowiem Sąd nie stwierdził, aby w kontrolowanym postępowaniu dopuszczono się uchybień wskazanych w skardze, jak również innych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że nieruchomość zapisana w księdze wieczystej KW [...], oznaczona jako działka nr [...] obr. [...] o powierzchni 0,1458 ha, stanowiła współwłasność M. i S. T. oraz E. i M. D.. Na wniosek współwłaścicieli została podzielona decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] czerwca 1968 r. [...], wydaną na podstawie przepisu art. 18 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138 ze zm.). Wydzielona z nieruchomości działka nr [...] o pow. 0,0481 ha została stosownie do art. 11 cyt. wyżej ustawy przekazana na własność Skarbu Państwa i na tej podstawie odłączona do księgi wieczystej KW [...] założonej na jego rzecz. Mając na uwadze przedstawiony powyżej stan faktyczny sprawy należy uznać, że organy administracji publicznej prawidłowo orzekły o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Istotne bowiem było w przedmiotowej sprawie ustalenie, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. skarżący wystąpił do Urzędu M. B. o zwrot części działki nr [...] w zamian za przejętą nieodpłatnie na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 142 ust. 2 u.g.n., wyłączył Prezydenta M. B. z prowadzenia sprawy i wyznaczył do jej załatwienia Starostę I. . Jednakże po wyłączeniu Prezydenta B. z prowadzenia sprawy skarżący zmodyfikował swój wniosek i wniósł o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieodpłatnie przejętą na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomość. Ma to zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie, ponieważ Prezydent M. B. decyzją z dnia [...] września 2018 r., Nr [...] umorzył postępowanie, wskazując przy tym, że w sprawie brak jest materialno-prawnych podstaw orzekania w zakresie żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomość. Decyzja ta jest prawomocna i dotyczyła ustalenia odszkodowania za grunt przejęty na rzecz Skarbu Państwa tak samo jak wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2019 r. Należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.p.a. (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, to zgodnie z treścią art. 61 a § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które zgodnie z § 2 ww. artykułu służy zażalenie. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. określa zatem dwie przesłanki, które powodują, iż postępowanie w danej sprawie nie może być wszczęte. Mianowicie przesłankę podmiotową wydania postanowienia, która wiąże się z brakiem przymiotu strony podmiotu składającego podanie, natomiast pozostałe przesłanki występują gdy "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Wszczęcie postępowania administracyjnego jest zatem uzależnione od wstępnej oceny, czy podmiot występujący z takim wnioskiem posiada legitymację do występowania w roli strony postępowania administracyjnego. Po dokonaniu wstępnej oceny przez organ po wpłynięciu wniosku o wszczęcie postępowania, iż dany podmiot nie posiada legitymacji w tym zakresie, organ ten ma obowiązek wydać akt administracyjny – postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Należy w pełni podzielić stanowisko organu odwoławczego, że pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn", z powodu których postępowanie nie może być wszczęte utożsamia się z okolicznościami, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygniecie albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Należy również zauważyć, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2018 r., I OSK 1926/17). Oznacza to, że ani organy administracyjne rozpatrujące niniejszą sprawę, ani też sąd administracyjny rozstrzygający skargę na zapadłe w takiej sprawie postanowienie, nie mieli możliwości oceny merytorycznej trafności ostatecznej decyzji Prezydenta M. B. z dnia [...] września 2018 r. Należy dodać, że odmowa wszczęcia postępowania orzeczona w niniejszej sprawie nie stoi na przeszkodzie wszczęciu postępowania zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezydenta M. B. z dnia [...] września 2018 r., jeżeli taka wola zostanie wyraźnie wyrażona przez stronę. Sąd nie znalazł podstaw do uznania za słuszne zarzutów skargi zarówno dotyczących naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 7a, art. 8 art. 13, oraz art. 107 § 3 k.p.a., jak i art. 61 § 1 i 2 k.p.a. Na marginesie należy zauważyć, że w przypadku ewentualnego merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2019 r. decyzja taka mogłaby zostać uznana za nieważną w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Wobec powyższego skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).