II SA/Bd 694/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tucholi na uchwałę Rady Gminy w Kęsowie z dnia 23 kwietnia 2024 r. nr LXXIX/439/2024 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy w Kęsowie 23 kwietnia 2024r. podjęła uchwałę nr LXXIX/439/2024 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Kęsowo w 2024r. Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego 26 kwietnia 2024r. (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. 2024r poz. 2865) i nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Kujawsko-Pomorskiego ani orzeczenia sądu administracyjnego. W § 1 uchwały przyjęto program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Kęsowo na rok 2024 stanowiący załącznik do uchwały. Przed podjęciem uchwały jej projekt został przekazany do zaopiniowania: Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii w Tucholi oraz ośmiu Kołom Łowieckim. W wyznaczonym terminie powyższe podmioty nie zajęły stanowiska. Na powyższą uchwałę pismem z 6 sierpnia 2024r. Prokurator Rejonowy w Tucholi wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając jej istotne naruszenie prawa tj.: - art. 11 a ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2023r., poz. 1580 – dalej powoływanej jako: "u.o.z.") przez zaniechanie wskazania podmiotu odpowiedzialnego za odławianie bezdomnych zwierząt, a także sposobu ich odławiania – co sprawia, że Program nie wyczerpuje zakresu zadań ustawowych (§ 3 pkt 4 załącznika do uchwały), - art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. poprzez zaniechanie wskazania sposobu poszukiwania właścicieli bezdomnych zwierząt i podmiotu odpowiedzialnego za realizację tej części Programu - co sprawia, że Program nie wyczerpuje ustawowego zakresu zadań (§ 3 pkt 9 załącznika do uchwały), - § 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016r., poz. 283) poprzez niejasne i nieprecyzyjne zredagowanie § 3 pkt 7 i 8 załącznika do uchwały (brak wskazania czym są wskazane w uchwale "domy tymczasowe" i kto ma pełnić rolę opiekunów społecznych). Wobec tak postawionych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, wskazując na jej zaskarżenie w części. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Kęsowie wniosła o oddalenie skargi, nie przedstawiając stanowiska wobec zarzutów sformułowanych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu, jednak z innych przyczyn niż wskazanych w skardze. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 - dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem kontroli sądu stała się uchwała Rady Gminy Kęsowie z dnia 23 kwietnia 2024r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kęsowo na rok 2024. Skarżący w skardze na tę uchwałę wniósł o stwierdzenie jej nieważności, sformułował zarzuty w części – tj. w zakresie § 3 pkt 4, 7 - 9 załącznika do uchwały. Podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023r., poz. 40, 572 – dalej powoływanej jako: "u.s.g.") oraz art. 11a u.o.z.. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.). Stosownie do treści art. 11a ust. 7 u.o.z. projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu (art. 11a ust. 8 u.o.z.). Wskazać należy, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Podkreślenia również wymaga, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wymienione w art. 11a niezbędne postanowienia programu, jak i określony ustawą sposób procedowania mają więc charakter obligatoryjny. Brak któregokolwiek z powyższych elementów skutkuje stwierdzeniem, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia. Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego z uwagi na zaniechanie przez organ stanowiący realizacji, wynikającego z art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. obowiązku przekazania do zaopiniowania projektu Programu działającym na obszarze gminy organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Zdaniem Sądu, niezasięgnięcie opinii organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działających na obszarze gminy, stanowi naruszenie trybu podejmowania uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Brak działającej na terenie gminy organizacji społecznej, czy też brak wiedzy, co do powyższej kwestii, nie zwalnia z realizacji obowiązku wskazanego w ustawie, a to z tej przyczyny, że za działającą na terenie gminy należy uznać każdą organizację, która swoim zakresem działania obejmuje jej obszar. W tym kontekście jej siedziba nie ma żadnego znaczenia. To na organie gminy spoczywa obowiązek ustalenia, czy podmioty wskazane przez ustawodawcę obejmują swoim zakresem działania daną gminę. Ma on więc obowiązek ustalenia zasięgu działania tych podmiotów, bądź definitywne ustalenie, że teren gminy nie jest objęty działaniem podmiotów spełniających przesłanki ustawowe - jest to jedyna sytuacja, w której gmina będzie zwolniona z obowiązku zasięgnięcia opinii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2015 r., II SA/Wr 752/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku braku informacji o działalności na terenie gminy organizacji społecznych zajmujących się ochroną zwierząt, dla realizacji obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z., wystarczającym, ale też koniecznym jest umieszczenie projektu programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na stronie internetowej gminy lub w BIP z informacją o możliwości zaopiniowania projektu w zakreślonym terminie. Jak wynika z uzasadnienia uchwały zaskarżona uchwała "podlega zaopiniowaniu przez Powiatowego Lekarza Weterynarii, organizacje społeczne zajmujące się ochroną zwierząt działających na terenie Gminy oraz dzierżawców lub zarządców obwodów kół łowieckich. Jednakże analiza akt wskazuje, że organ zaniechał zasięgnięcia opinii organizacji społecznych (wynika to z pisma z 18 marca 2024r. przedstawiającego do zaopiniowania projekt Programu na rok 2024r. wyłącznie Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii oraz kołom łowieckim – wymienionym w rozdzielniku). Co ważniejsze - w zaskarżonej uchwale wskazano, że realizatorami programu są m.in. organizacje społeczne, stowarzyszenia, fundacje, których statutowym celem działania jest przeciwdziałanie bezdomności zwierząt ( § 2 załącznika do uchwały). W ocenie Sądu nie jest przy tym wystarczające wskazanie, że zadania określone w Programie mogą być także realizowane przy udziale organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt bez konkretnego wskazania tych organizacji. Wskazane wyżej naruszenie procedury przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, jak przyjmuje się zresztą w judykaturze, stanowi istotne naruszenie art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z., co musiało skutkować koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy w tym miejscu bowiem wskazać na treść art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., z którego wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (vide: wyroki NSA z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97 i WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05 – dostępne w bazie CBOSA). Co do zarzutów zawartych w skardze Sąd nie wypowiada się uznając, że stają się one bezprzedmiotowe w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego całej zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a to w związku z wnioskiem Skarżącego w tym zakresie i brakiem żądania strony o przeprowadzenie rozprawy.