II SA/Bd 697/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2019 r. sprawy ze skargi G. T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Wojewoda ("Wojewoda"), działając na podstawie m.in. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej powoływanej jako "u.p.z.p."), stwierdził nieważność § 10 w zakresie terenu oznaczonego symbolem [...] i § 13 uchwały nr [...] Rady M. T. z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ul.: [...]dalej powoływanej również jako "uchwała", "uchwała nr [...]") oraz załącznika nr [...] do tej uchwały - w zakresie terenów oznaczonych symbolami: [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, iż analiza uchwały Rady M. T. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ul.: [...] (dalej powoływanej jako "uchwała nr [...]"), której załącznik graficzny stanowi integralną część uchwały i określa granice przyszłego planu miejscowego - wykazała, że granice obszaru wyznaczonego na ww. załączniku graficznym są tożsame z granicami obszaru określonymi na rysunku planu miejscowego, stanowiącym załącznik nr [...] do uchwały nr [...], o którym mowa w § 2 ust. 1 tejże uchwały. Jak wskazał organ nadzorczy, część tekstowa uchwalonego planu miejscowego została jednak poszerzona o ustalenia planistyczne dla działek położonych poza granicami opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tj. w § 10 pkt 2 uchwały w zakresie zapisu "dla terenu [...] – zagospodarowanie wspólnie z przyległą częścią działki budowlanej, położoną poza obszarem objętym planem", w § 13 pkt 2 uchwały w zakresie zapisu "zagospodarowanie terenu – wspólnie z przyległą częścią działki budowlanej, położoną poza obszarem objętym planem") - co w ocenie Wojewody stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym przepisów u.p.z.p. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła Rada M. T. (dalej powoływana również jako "skarżąca"), zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj: -art. 4 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że ustalenia zawarte w części tekstowej uchwały jak i jego załączniku graficznym nie są ze sobą integralnie związane i nie mieszczą się w granicach planu miejscowego; -art. 14 ust. 2 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, że w § 10 pkt 2 oraz w § 13 skarżąca objęła ustaleniami planu tereny położone poza granicami opracowania planu i wprowadziła ustalenia wykraczające poza granice obszaru opracowania wyznaczone w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu; -art. 20 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że uchwalając plan miejscowy skarżąca przekroczyła swoje kompetencje do ustalenia przeznaczenia terenów znajdujących się poza obszarem tego planu przez co doprowadziła do rozstrzygnięcia w planie miejscowym o przeznaczeniu terenów znajdujących się poza obszarem objętym granicami planu; -art. 28 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że skarżąca uchwalając w dniu [...] czerwca 2019 r. (właściwie: [...] maja 2019 r.) zaskarżoną uchwałę w sposób istotny naruszyła zasady sporządzania planu, co uzasadnia stwierdzenie nieważności § 10 w zakresie terenu oznaczonego symbolem 11 09 oraz § 13, a także załącznika nr [...] do tejże uchwały w zakresie terenów oznaczonych symbolami: [...]. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała ponadto, że ustalenia zawarte w § 10 pkt 2 i § 13 pkt 2 uchwały bezspornie wskazują tereny w granicach planu – tożsame z granicą obszaru objętego planem w uchwale intencyjnej nr [...] - które w rzeczywistości stanowią części działek nr [...] i [...] (teren [...]) oraz nr [...] (teren [...]) i funkcjonują jako ich uzupełnienie oraz, że części te ze względu na niewielkie powierzchnie (162 m2 i 50m2), cechy geometryczne oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, które winny opierać się m.in. na spójnym zagospodarowaniu terenów o jednorodnej formie i funkcji – nie mogą stanowić samodzielnych działek budowlanych. Podniósł także, że ustalenia zawarte w § 10 i § 13 dotyczą tylko i wyłącznie kwestionowanych przez Wojewodę terenów [...] i nie transponują w żaden sposób na możliwości zagospodarowania terenów przyległych, na których obowiązuje inny plan miejscowy. Wskazała również na brak konsekwencji Wojewody w formułowaniu zarzutów, polegający na formułowaniu zarzutów - na etapie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w celu kontroli legalności uchwały, a także w uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego – dotyczących jedynie § 10 pkt 2 oraz § 13 pkt 2 uchwały, przy jednoczesnym stwierdzeniu nieważności § 10 i § 13 uchwały w całości – jak, w uznaniu skarżącej, wynika z treści rozstrzygnięcia nadzorczego nr [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie – z uwagi na niedopełnienie przez skarżącą obowiązku polegającego na przedstawieniu uchwały Rady M. T., stanowiącej podstawę wniesienia skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze - ewentualnie o oddalenie skargi, podtrzymując jednocześnie stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie, dokonując oceny legalności Sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania odpowiada przepisom prawa. Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., którym stwierdzono nieważność w części uchwały Rady M. T. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie pięciu ulic. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 dalej zwanej jako "u.s.g."), który stanowił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o ich nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru. Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Uwzględniając powyższe przepisy, dostrzec trzeba, że uchwała Rady Miasta T. z dnia [...] maja 2019 r. została doręczona Wojewodzie w dniu [...] maja 2019 r., a zatem rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] czerwca 2019 r. wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu. W ocenie Sądu spełnione zostały też wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i wniesiona została przez uprawniony podmiot w przepisanym prawem terminie. Odnosząc się zaś do wniosku Wojewody o odrzucenie skargi to należy wskazać, że wniosek ten nie znajduje oparcia w przepisie art. 98 ust. 3 u.s.g. Przepis ten powinien być interpretowany w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych. Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały lub wydaniem stosownego zarządzenia, nie może zostać więc odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego. Pogląd ten jest dominujący zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego (uchwała SN z dnia 27 lutego 1992 r., sygn. akt III AZP 8/91, Lex 9538, postanowienie SN z dnia 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt III ARN 13/92, Lex nr 10908; postanowienie SN z dnia 5 października 1994 r., sygn. akt III ARN 53/94, OSNP/1994/12/186; postanowienie SN z dnia 21 września 1994 r., sygn. akt II ARN 43/94, OSNP/1994/12/185; postanowienie SN z dnia 7 lipca 1994 r., sygn. akt III ARN 42/94, OSNP/1994/9/138), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 290/05, OSP 2007/1/6, postanowienie NSA z dnia 6 wrzesień 2007 r., sygn. akt I OSK 1158/07, postanowienie NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2450/10). W realiach rozpoznawanej sprawy uchwała w sprawie wniesienia skargi została podjęta przez Radę M. T. w dniu [...] października 2019 r. (uchwała Nr [...] – k. 75 akt sądowych) i w tej sytuacji złożenie w/w uchwały do Sądu przed dniem wydania orzeczenia kończącego postępowanie winno powodować skutek w postaci uznania przez sąd, iż złożona przez stronę skarga nie jest już obciążona tego rodzaju brakiem, a w konsekwencji jej merytorycznym rozpoznaniem. Sąd w pełni aprobuje stanowisko judykatury, zgodnie z którym strona skarżąca może podjąć uchwałę, o której mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g., także po upływie terminu przepisanego do złożenia przez nią skargi. Przechodząc do merytorycznej oceny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego to na wstępie Sąd chciałby podkreślić, że kontrola sądowa nie może ograniczać się jedynie do oceny prawidłowości podnoszonych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zarzutów wobec uchwały, której nieważność Wojewoda stwierdził. Istotna jest bowiem zgodność z prawem samego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa. Tak jak w przypadku decyzji administracyjnych, tak i wobec rozstrzygnięć nadzorczych - o ile rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu nie ma podstaw do uwzględnienia skargi nawet w sytuacji, gdy jego uzasadnienie nie wskazuje wszystkich istotnych naruszeń jakie miały miejsce. Sąd nie może się ograniczać jedynie do oceny zarzutów wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, jeżeli dostrzeże inne istotne naruszenia. W przeciwnej sytuacji Sąd musiałby sankcjonować pozostawienie w obrocie uchwał nieważnych, co nie byłoby zgodne z zasadą praworządności i kognicją sądów administracyjnych. Przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest więc w pierwszej kolejności zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały. W sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdy przedmiotem tego rozstrzygnięcia jest uchwała rady gminy, chodzi bowiem w istocie o to samo, o co chodzi w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - o ocenę legalności danej uchwały (analogiczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 sierpnia 2011 r., II OSK 168/11 – dostępnym na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA). O nieważności uchwały rady gminy stanowi ustalenie, że narusza ona prawo w stopniu istotnym. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie uznaje się, że nieistotne naruszenia prawa to naruszenia drobne, mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna niemającą wpływu na istotną treść uchwały. Natomiast do kategorii istotnych naruszeń należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy. Dlatego właśnie rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu stanowiącego gminy, Sąd zobowiązany jest badać przede wszystkim treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Mniejsze znaczenie ma forma i treść uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego, o ile możliwe jest odtworzenie toku myślowego oraz poglądów prawnych organu nadzoru, w rozstrzygnięciu tym zawartych. Przedmiotem oceny Sądu musi być więc ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo, a czynności kontrolne Sądu powinny mieć charakter dwustopniowy: najpierw powinny obejmować badanie zgodności z prawem samej uchwały, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność. W rozpoznawanej sprawie wskazać również należy, że sposób kontroli sądowej wyznacza treść przepisu art. 28 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanawiający przesłanki nieważności uchwał o studium i planie miejscowym stanowi zatem lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., tym samym wyłącza jego stosowanie. Oznacza to, że zarówno wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i rozstrzygnięcie nadzorcze tej treści, mogą być wydane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - tj. istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Inne naruszenia prawa, niewymienione w art. 28 ust. 1 ustawy, należy traktować jako nieistotne, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały o planie. Zasady sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania przez uprawnione organy polityki przestrzennej, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego jest związane ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń oraz standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (tekstową i graficzną) określają przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiot uchwały szczegółowo określa zaś art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. W niniejszej sprawie powodem wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego było stwierdzenie przez Wojewodę, że kontrolowana uchwała narusza art. 15 ust. 1 oraz art. 14 ust. u.p.z.p. poprzez określenie w § 10 i § 13 zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek położonych poza granicami opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a więc także poprzez wprowadzenie w części tekstowej planu ustaleń wykraczających poza granice obszaru wyznaczonego w uchwale Nr [...] (uchwale intencyjnej). W zakwestionowanych przepisach Rada Miasta przyjęła, że dla terenów: [...] ustala się zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego "wspólnie z przyległą częścią działki budowlanej, położoną poza obszarem objętym planem". Zapisy te w ocenie Sądu są nieprecyzyjne i niejednoznaczne w interpretacji. Należy przyznać rację Wojewodzie, że analiza części tekstowej planu w zakwestionowanej części ("ustalenia "wspólne z przyległą działką") pozwala na wnioskowanie o poszerzeniu ustaleń planistycznych o działki leżące poza granicami opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczonymi zarówno w uchwale intencyjnej, jak i w części graficznej planu. Zasadnie zatem Wojewoda zakwalifikował stwierdzone nieprawidłowości jako naruszenie zasad sporządzenia planu. Przy czym ze względu na skutki w procesie stosowania przepisów uchwały, należało je ocenić jako naruszenie istotne, skutkujące koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały w części obejmującej ustalenia zawarte w § 10 i § 13. Wykładnia funkcjonalna art. 14 i 15 u.p.z.p. jednoznacznie bowiem wskazuje na to, że zakres objęty projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi być zgodny z uchwałą o przystąpieniu do sporządzania planu, gdyż jego uchwalenie wbrew postanowieniom rady gminy wyrażonym w tej uchwale powoduje rażące (istotne) naruszenie określonych w tych przepisach nie tylko zasad sporządzenia planu, ale też i zasad postępowania planistycznego uzasadniających stwierdzenie nieważności planu miejscowego na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Skarżąca nie zgadzając się ze stanowiskiem Wojewody przedstawiła wyjaśnienia, zgodnie z którymi ustalenia zawarte w §§ 10 i 13 uchwały dotyczą terenów położonych wyłącznie w obszarze planu. Sformułowanie "wspólnie z przyległa częścią działki" należy zaś rozumieć jako pozostawienie dla terenów [...] ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotychczas obowiązujących i obejmujących obszar działek przyległych. Intencją uchwałodawcy miałoby być bowiem zachowanie w mocy dla tych (niewielkich obszarowo) ustaleń uchwały Nr [...] Rady M. T. z [...] lipca 2008r. oraz uchwały Nr [...] Rady Miasta T. z [...] grudnia 1995r. Uzasadnieniem zaś jest to, że tereny [...] wraz z działkami przyległymi tworzą całość zarówno w zakresie funkcji, jak i użytkowania. Wyjaśnienia strony skarżącej nie dają jednak podstaw do dokonania odmiennej oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Prowadzą one bowiem do wniosku o wewnętrznej sprzeczności zaskarżonej uchwały oraz wskazują na wprowadzenie niedopuszczalnego odesłania do ustaleń bliżej nieokreślonego aktu prawnego. Jeżeli zawarte w § 10 i 13 planu stanowią rzeczywiście odesłanie w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego do bliżej niesprecyzowanych przepisów innego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to również odesłanie takie należy uznać za istotne naruszenie zasad sporządzania planu. W tym miejscu wskazania wymaga, że zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Powyższe implikuje, że przepisy tej uchwały jako mające moc powszechnie obowiązującą na obszarze danej jednostki samorządowej winny być formułowane jednoznacznie i w sposób, który nie budzi wątpliwości co do sposobu zagospodarowania danego terenu. Także w orzecznictwie akcentuje się, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będąc przepisem gminnym, winien być sformułowany w sposób jednoznaczny i zrozumiały; nie może wywoływać wątpliwości interpretacyjnych. Adresaci planu powinni mieć możliwość "odczytania" planu miejscowego bez konieczności sięgania do innych przepisów, w tym przepisów innego planu. Zastosowane przez organ planistyczny w uchwale odesłanie do innych przepisów prawa sprawia, że postanowienia planu są nieczytelne i wymagają interpretacji, a to oznacza, że uchwała w zakwestionowanym przez organ nadzoru zakresie nie została sporządzona z zachowaniem reguł dobrej legislacji, w tym przejrzystości. Za nieuzasadnioną należy więc uznać argumentację skargi, że takie odesłanie ma zapewnić zachowanie spójności terenów objętych zakwestionowaną uchwałą, jak i terenów do nich przylegających. Bez znaczenia jest też powierzchnia terenów objętych wadliwymi ustaleniami. Zauważyć ponadto wypada, że w § 10 uchwały dla terenów oznaczonych w tekście i na rysunku planu symbolem [...] nie określono zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Uchybienie to stanowi o sprzeczności treści zaskarżonej uchwały z treścią normy art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz.1587). Stanowisko skarżącej nie zasługuje również na uwzględnienie z innego powodu. W tytule zaskarżonej uchwały organ określił charakter tej uchwały wskazując, że jest to uchwała w sprawie przyjęcia nowego planu, a jednocześnie zmieniająca częściowo inne (wymienione w uchwale) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego - a zatem zmieniająca wcześniejsze uchwały obejmujące w części ten sam obszar. Zgodnie z przepisami u.p.z.p. w odniesieniu do obszaru objętego postanowieniami planu, zmiana regulacji planistycznych może nastąpić w sposób dwojaki: przez podjęcie uchwały o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego (art. 14 ust. 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p.) bądź przez podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia nowego planu miejscowego (art. 33 i 34 u.p.z.p.). Ustawa nie przewiduje możliwości dokonywania zmian w zakresie przeznaczenia i zagospodarowania terenów objętych planem miejscowym w trybach innych niż uchwalenie nowego planu bądź zmiana uchwalonego planu. Wybór trybu należy do organów właściwej gminy. Kryterium rozróżnienia winna być istotność planowanych zmian. Zamiar wprowadzenia istotnych zmian w planie miejscowym może uzasadniać wprowadzenie tych zmian przez uchwalenie nowego planu miejscowego. Jeżeli wprowadzane zmiany będą mieć ograniczony zakres przedmiotowy, wówczas mogą być dokonane w trybie zmiany obowiązującego planu miejscowego. Zatem zmierzając do zmiany regulacji planistycznych dla obszaru objętego już obowiązującym planem miejscowym rada gminy ma do wyboru dwie możliwości: podjąć uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego albo podjąć uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia nowego planu miejscowego. Podejmując uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego, rada gminy może nawet wyznaczyć obszar zmiany planu węższy od granic pierwotnego planu miejscowego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zakwestionowana rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała została podjęta w procedurze rozpoczętej uchwałą Nr [...]. W podstawie prawnej uchwały poddanej kontroli przywołany został też przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. – co wskazuje na uchwalenie nowego planu miejscowego, a nie zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ w planie miejscowym znajdują się zapisy, które bezpośrednio oddziałują na prawa i obowiązki obywateli konieczne jest jednoznaczne określenie w uchwale czy dotyczy ona zmiany planu czy też uchwalenia nowego planu. Intencji organu w zakresie treści i charakteru podejmowanej uchwały nie można domniemywać, nie może ona podlegać interpretacji adresata uchwały, który miałby określić czy uchwała stanowi uchwałę zmieniającą czy też nowy akt planistyczny. Mimo, że procedura poprzedzająca podjęcie zarówno uchwały zmieniającej plan, jak i uchwały wprowadzającej nowy plan jest taka sama (na co wskazuje treść art. 27 u.p.z.p.), to jednak zarówno treść, jak i konsekwencje prawne obu rodzajów uchwał są zróżnicowane. Stosownie do dyspozycji § 82 Zasad techniki prawodawczej, który w związku z § 143 ma zastosowanie również do aktów prawa miejscowego "zmiana (nowelizacja) ustawy polega na uchyleniu niektórych jej przepisów, zastąpieniu niektórych jej przepisów przepisami o innej treści lub brzmieniu albo na dodaniu do niej nowych przepisów". Zaskarżona uchwała, mimo że została określona jako uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jednocześnie stanowi nowelizację innych planów nie zawiera żadnego odniesienia do treści uchwał zmienianych. Oznacza to, że nie jest wiadomym, w której konkretnie części tamtej uchwały, mają być wprowadzone zmiany. Powyższe traktować należy, jako naruszenie § 85 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej stanowiącego, że przepisy ustawy zmienia się przepisem wyraźnie wskazującym dokonywane zmiany. W niniejszej sprawie organ uchwałodawczy odwołując się w zaskarżonej uchwale do uchwał zmienianych planów dokonał nowelizacji tylko w sposób dorozumiany - co w konsekwencji powoduje, że na terenach objętych ustaleniami zawartymi między innymi w §10 i 13 obowiązują dwie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skutkiem dokonania w ten sposób nowelizacji wcześniejszych uchwał jest nie tylko wejście do obrotu prawnego nowych unormowań, ale jednocześnie pozostawienie w obrocie prawnym części dotychczasowej regulacji prawnej. Wprawdzie zgodnie z art. 34 ust. 1 u.p.z.p. wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu, jednak w orzecznictwie zwraca się słusznie uwagę, że regulacja ta nie dotyczy sytuacji, w której nowe ustalenia planistyczne są wprowadzane w drodze nowelizacji (zmiany) planu miejscowego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2012 r., II OSK 188/2012 – dostępny w bazie LexisNexis nr 3908122). Powyższe zdaniem Sądu stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego - co zgodnie z art. 28 u.p.z.p. skutkować musiało stwierdzeniem nieważności uchwały w części zakwestionowanej przez Wojewodę. Mając na uwadze stwierdzone naruszenia prawa zarzuty skargi, dotyczące naruszenia art. 4 ust. 1, 14 ust. 2, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. pozostają bez wpływu na uznanie, że zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze jest zgodne z prawem. Jednocześnie Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie nadzorcze, spełnia wszystkie wymagania określone prawem: zawiera uzasadnienie prawne - przywołane w petitum rozstrzygnięcia nadzorczego, jak również później w samym uzasadnieniu, wskazuje przepisy prawa, które w istotny sposób narusza kwestionowana uchwała, zawiera umotywowaną ocenę stanu faktycznego, a także związek zachodzący pomiędzy tą oceną a treścią przyjętego rozstrzygnięcia oraz uzasadnienie faktyczne - wyjaśnienie organu nadzoru dlaczego zarzuca kwestionowanej uchwale brak legalności poprzez przytoczenie faktów, które organ nadzoru uznał za stwierdzone. W ocenie Sądu organ nadzoru procedował prawidłowo wskazując podstawy prawne i wypełniając wolę normodawcy, co do treści objętego skargą rozstrzygnięcia nadzorczego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.