II SA/Bd 698/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz adwokata M. W. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną z urzędu. Prezydent Miasta I., decyzją z dnia [...] marca 2015 r., na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 54 ust. 1 i 2, art. 56 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015r., poz. 163), zwanej dalej: "u.p.s.", § 8 rozrządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2012r. poz. 964) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", skierował skarżącą S. W. do Domu Pomocy Społecznej w P. przeznaczonego dla osób przewlekle somatycznie chorych. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia stwierdzono, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, nie mogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Z dokumentacji zebranej przez pracownika socjalnego tut. Ośrodka wynika, że ze względu na stan zdrowia skarżąca jest obecnie niezdolna do samodzielnej egzystencji i wymaga opieki, której w miejscu zamieszkania nie można w pełni zabezpieczyć. W tej sytuacji wskazane jest skierowanie jej do Domu Pomocy Społecznej w P. przeznaczonego dla osób przewlekle somatycznie chorych, zgodnie z kwalifikacją lekarską, położonego najbliżej miejsca zamieszkania skarżącej. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, w którym wyjaśniła, że jej syn zamieszkuje w B., a w okresie letnim przebywa w S. i byłaby możliwość spędzania z nim sobót i niedziel razem. Tymczasem położenie domu pomocy określonego w decyzji jest zbyt dalekie od miejsca zamieszkania i pobytu syna, co uniemożliwia utrzymywanie więzi rodzinnych. Podniosła, że jej drugi syn nie żyje, a żyjący syn ma od półtora roku problemy z kolanem, przeszedł dwie operacje i jest na zasiłku dla bezrobotnych, co powoduje, że ma ograniczone środki finansowe. Skarżąca prosiła o zrozumienie jej sytuacji chorobowej i życiowej, ponieważ chciałaby ostatnie lata życia wypełnić dobrymi wspomnieniami ze spotkań z synem. Podniosła, że w województwie [...] istnieje dom pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych - Dom Pomocy Społecznej [...], który jest gotowy przyjąć skarżącą, za zgodą MOPS w I. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., na podstawie art. 1 ust.1, art.2, art.17 ustawy z dnia 12 listopada 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz.856 ze zm.) oraz art. 54 ust. 1 i ust. 2 u.p.s., § 9 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w z dnia23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U z 2012r., poz. 964) oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie oparło o następujące ustalenia i rozważania: Zgodnie art. 54 u.p.s., prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej przysługuje osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samotnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych (ust. 1). Osobę, o której mowa w ust. 1 kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba, że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej (art. 2). Zasadą wynikającą z powołanego przepisu jest kierowanie do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej umieszczeniem w placówce. Postępowanie w przedmiotowej spawie zostało wszczęte w wyniku wniosku skarżącej z dnia 7 stycznia 2015r. o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej poprzedza wydanie kilku decyzji administracyjnych. Pierwszą jest decyzja o skierowaniu do domu pomocy społecznej , którą zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s., wydaje organ gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby zainteresowanej. Z kolei decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom lub starosta powiatu prowadzącego placówkę (tak art. 59 ust. 2). Nadto organ gminy właściwej w dniu kierowania do domu pomocy społecznej wydaje również decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej. Zatem pierwszym etapem jest decyzja o skierowaniu do domu pomocy społecznej, która jest decyzją w sprawie przyznania świadczenia niepieniężnego w postaci pobytu i usług w domu pomocy społecznej (ust. 36 pkt 2 lit o u.p.s.). Prezydent Miasta I. jest organem właściwym do wydania decyzji dotyczącej skierowania strony do odpowiedniego typu domu pomocy społecznej. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie , w tym z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca od urodzenia ([...].09.1929 r.) mieszka w I. Zajmuje lokal mieszalny składający się z 3 pokoi i kuchni przy ul. [...], który w 2012 r. sprzedała i obecnie mieszka na podstawie umowy najmu. Według oświadczenia złożonego 05.03.2015r. strona nie pomięta, że sprzedała mieszkanie. Skarżąca od 8 lat jest wdową, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Utrzymuje kontakt z synem, który mieszka w B., innych krewnych nie posiada. Dochodem strony jest renta rodzinna z ZUS w wysokości 1992,94 zł. Z załączonych zaświadczeń lekarskich wynika, że strona jest osobą przewlekle chorą, od kwietnia 2014r. leczona jest w Poradni Zdrowia Psychicznego z rozpoznaniem zespołu otępiennego typu Alzheimera FOO.I. W zaświadczeniu z dnia 14.01.2015r. lekarz psychiatra stwierdził, iż jest zdolna do świadomego podejmowania decyzji we własnych sprawach życiowych, w tym co do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Od kwietnia 2013 r. skarżąca objęta jest pomocą udzielaną przez organ w formie usług opiekuńczych przez dwie godziny dziennie. Poza tym na prośbę syna pomocy udzielają jej sąsiedzi. Jednak z uwagi na wiek (86 lat) i stan zdrowia wymaga całodobowej opieki, której organ w ramach usług opiekuńczych nie jest w stanie zapewnić. Przedstawiony stan faktyczny wskazuje, że odwołująca spełnia kryteria określone w art. 54 u.p.s. pozwalające na umieszczenie jej w domu pomocy społecznej. W trakcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji dokonał rozeznania we wszystkich placówkach przeznaczonych dla osób przewlekle somatycznie chorych na terenie Województwa [...] odnośnie wolnych miejsc i określenia okresu oczekiwania na przyjęcie do placówki. W dniu 5 marca 2015r. organ wskazał zainteresowanej możliwość kierowania do domu pomocy społecznej w W. pow. T., na co strona nie wyraziła zgody uzasadniając odmowę odległością od miejsca zamieszkania. Nie zgłosiła jednak żadnych innych oczekiwań odnośnie placówki w której chciałaby być umieszczona. W konsekwencji organ wydał decyzję o skierowaniu Pani S. W. do Domu Pomocy Społecznej w P. oddalonym od I. o 38 km., który jest przeznaczony dla osób przewlekle somatycznie chorych. W ocenie Kolegium skierowanie strony do domu pomocy społecznej umiejscowionego blisko obecnego miejsca zamieszkania nie spowoduje pogorszenia dotychczasowych warunków i możliwości kontaktów z synem. W skardze złożonej do Sądu, skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającej na uznaniu, iż skierowanie skarżącej do domu pomocy społecznej umiejscowionego blisko obecnego miejsca zamieszkania nie spowoduje pogorszenia dotychczasowych warunków i możliwości kontaktów z synem, a co za tym idzie brak jest podstaw do skierowania jej do domu pomocy społecznej w [...]; przepisów prawa materialnego, tj. art. 54 ust. 2 i 2a oraz art. 55 u.p.s., poprzez nieuwzględnienie interesu skarżącej, związanego z potrzebą utrzymywania kontaktów z synem oraz możliwości syna uczestniczenia w jej życiu. Wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta I. z dnia [...] marca 2015 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak też o zasądzenie kosztów postępowania przed sądem administracyjnym od organu administracji publicznej wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przytoczyła treść przepisów art. 54 ust. 2 u.p.s. oraz art. 54 ust. 2 a u.p.s., podkreślając, że wymóg wskazania w decyzji o skierowaniu domu opieki społecznej (odpowiedniego typu) zlokalizowanego najbliżej miejsca zamieszkania tej osoby nie jest bezwzględny, gdyż ustawodawca dopuszcza inne rozwiązanie, jeżeli okoliczności sprawy wskazują inaczej. W powołanym przepisie art. 52 u.p.s., ustanowiona została bowiem zasada, w myśl której organ ma obowiązek kierować osoby wymagające całodobowej opieki do domu pomocy społecznej odpowiedniego dla danej kierowanej osoby typu, położonego najbliżej jej miejsca zamieszkania, chyba że termin oczekiwania na umieszczenie w nim przekracza 3 miesiące. Ta regulacja zawiera jeszcze jedno wyłączenie, a mianowicie, że nie kieruje się takiej osoby do domu pomocy społecznej odpowiedniego dla niej typu, leżącego najbliżej jej miejsca zamieszkania, jeżeli wymagają tego okoliczności sprawy (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1264/1, LEX nr 1429900 - orzeczenie dostępne w Internecie: http://orzeczneia.nsa.gov.pl). Podniosła, że okolicznościami, które należy wziąć pod uwagę przy wydawaniu decyzji w przedmiocie skierowania osoby do domu pomocy społecznej, jak i przy zmianie tej decyzji są te, wskazane w treści art. 55 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, tj. zakres świadczonych usług odpowiadający indywidualnym potrzebom osoby kierowanej z uwzględnieniem wolności, intymności, godności, poczucia bezpieczeństwa, stopnia fizycznej i psychicznej sprawności. Powyższe zaś oznacza, na co trafnie wskazał w swym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 897/12 (LEX nr 1258345, orzeczenie dostępne jw.), że organ pomocy społecznej dokonując wyboru domu pomocy społecznej do którego ma być kierowana osoba zobowiązany jest okoliczności te brać pod uwagę, nie ograniczając się w tym zakresie tylko do typu domu pomocy społecznej, czasu oczekiwania na miejsce w tym domu, zakresu świadczonych w nim usług. Musi zatem uwzględniać indywidualne potrzeby osoby kierowanej, a zatem i jej poczucia bezpieczeństwa. To zaś w pełni może uzasadniać zmianę decyzji i skierowanie zgodnie z wolą samego zainteresowanego do innego, nawet dalej położonego od dotychczasowego miejsca zamieszkania, domu pomocy społecznej, pod warunkiem, że zostały spełnione pozostałe przesłanki, łącznie interpretowane z przepisów art. 54 ust. 2 i 2a ustawy o pomocy społecznej. Skarżąca wywodziła, że w rozpatrywanej sprawie organy nie przywiązały należytej wagi do treści art. 55 ust. 1 i 2 u.p.s., przy ocenie zasadności wyboru domu pomocy społecznej, do którego strona chciałaby zostać skierowana. Jak wskazywała w swym piśmie z dnia 19 marca 2015 r. skarżąca, jej wniosek o skierowanie do domu pomocy społecznej w [...] związany jest z potrzebą i możliwością utrzymywania stałych kontaktów z synem, z którym jest ona bardzo związana. Podała, że rzeczywiście jej syn przyjeżdżał do niej, kiedy zamieszkiwała ona w I., jednak następowało to rzadko, zwłaszcza po pogorszeniu się jego stanu zdrowia. Skarżąca wyraziła obawę taki stan będzie się utrzymywał i spowoduje, iż skazana ona zostanie na odcięcie od najbliższej rodziny, tym bardziej, że jej syna w chwili obecnej nie stać na to, aby ponosić znaczące koszty dojazdu do województwa [...], albowiem zmuszony był zaprzestać pracy zawodowej i przebywa na zasiłku. Pokonywanie przez niego ponad 400 km jest dla niego bardzo trudne i pochłania znaczne nakłady finansowe. Podniosła, że skierowanie jej do domu pomocy społecznej w województwie [...] umożliwi synowi częstsze przyjazdy do matki, będzie miał gdzie się wówczas zatrzymać i dzięki temu skarżąca zachowa kontakt z synem, który w obecnym stanie jest dla niej niezmiernie ważny. Brak uwzględnienia takiej kwestii może negatywnie wpłynąć na jej sytuację zdrowotną, wskutek pozbawienia jej częstego kontaktu z jedynym członkiem rodziny. Wywodziła, że podstawowe gwarancje postępowania administracyjnego, do których zaliczyć należy zasadę praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, nakazują zachowanie szczególnej staranności w ramach prowadzonego postępowania, zwłaszcza, kiedy jego stronami są osoby starsze i często schorowane, którym bez wątpienia zależy na szybkim umieszczeniu w odpowiedniej placówce. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270ze zm.), zwaną dalej: "p.p.s.a.", potwierdza, iż w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 54 ust. 2 u.p.s., osobę wymagającą całodobowej opieki kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba, że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Przepis ten ustanawia zasadę, w myśl której właściwy organ pomocy społecznej ma obowiązek kierować osoby wymagające całodobowej opieki do domu pomocy społecznej odpowiedniego dla danej osoby kierowanej typu, położonego najbliżej jej miejsca zamieszkania chyba, że termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej przekracza 3 miesiące. Unormowanie to ustanawia jeszcze jedno wyłączenie. Otóż nie kieruje się osoby wymagającej całodobowej opieki do domu pomocy społecznej odpowiedniego dla niej typu, leżącego najbliżej miejsca zamieszkania, jeżeli wymagają tego okoliczności sprawy. Ustawodawca nie określił w omawianym przepisie art. 54 ust. 2 u.p.s., o jakie konkretnie okoliczności chodzi, co jest zrozumiałe, z uwagi na trudne do skatalogowania sytuacje, w tym zupełnie nietypowe, które przecież zawsze odnoszą się do indywidualnych przypadków, starszych, nieporadnych i schorowanych często osób. Zawarcie więc w ww. przepisie klauzuli pozwalającej na ustalenie innego kryterium wyboru odpowiedniego miejscowo ośrodka, oznacza to, że organ pomocy społecznej dokonując wyboru domu pomocy społecznej, do którego skierowana ma być osoba wymagająca całodobowej opieki, zobowiązany jest brać pod uwagę nie tylko typ domu pomocy społecznej, czas oczekiwania na miejsce w tym domu i zakres świadczonych w nim usług, ale również jej indywidualne potrzeby. W sposób szczególny uwzględnić musi, który z domów pomocy społecznej w sposób najpełniejszy te właśnie potrzeby. By temu sprostać, niewątpliwym obowiązkiem organu jest dokonanie rzetelnej, wyczerpującej i czytelnej analizy tych potrzeb, z uwaględnieniem rzecz jasna stanowiska osoby zainteresowanej, a więc osoby, która ma zostać umieszczona w placówce i która w najpełniejszy sposób odczuje skutki tego, w którym ośrodku zostanie umieszczona. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie poddał analizie zgłoszonych przez skarżącą potrzeb, jak i jej argumentacji. Tym samym organ ten w sposób wadliwy zastosował w sprawie art. 54 ust. 2 u.p.s., albowiem stosując ten przepis pominął istotną jego część, która uzależnia skierowanie osoby do domu pomocy społecznej nie tylko od kryterium miejsca zamieszkania, lecz również od okoliczności sprawy i to w sytuacji, kiedy skarżąca powołała się na istnienie takich właśnie szczególnych okoliczności. Wskazuje to na naruszenie przez organ odwoławczy również przepisu art. 7 kpa, nakazującego organom administracji publicznej przy załatwieniu sprawy uwzględnić tak interes publiczny jak i słuszny interes obywateli, jak i naruszenie przepisów art. art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem przez organ decyzji powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i często uniemożliwia prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, tak jak to zdarzyło się w przedmiotowej sprawie w odniesieniu do art. 54 ust. 2 u.p.s. Zgodnie z kolei z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Badając treść zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że istotne w sprawie elementy stanu faktycznego nie zostały przez organ odwoławczy wyjaśnione, albowiem nie rozważono czy podane w odwołaniu przez skarżącą okoliczności, mogą stanowić w świetle art. 54 ust. 2 u.p.s., okoliczności umożliwiające uznanie za celowe uwzględnienia jej wniosku co do umieszczenia w proponowanym przez nią domu pomocy społecznej. W konsekwencji nie można przyjąć, aby zaskarżona decyzja została wydana po rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Dlatego też należało uznać, że została ona wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., należało uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 § 1 i art. 205 § 2 i § 3 cyt. ustawy oraz § 6 pkt 6 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wyeliminuje omówione uchybienia procesowe, celem prawidłowego zastosowania prawa materialnego, poddając analizie prośbę skarżącej o skierowanie do podanego przez nią ośrodka, tak w zakresie weryfikacji podanych przez nią faktów, jak i w zakresie oceny zasadności jej wniosku.