II SA/Bd 699/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie [...] Inspektora [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę. Upomnieniem z [...] stycznia 2024 r. nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. ("PPIS"/"wierzyciel") wezwał S. Ł. ("skarżącego") do wykonania obowiązku zaszczepienia dziecka – A. Ł., według indywidualnego programu szczepień ochronnych określonego przez lekarza, poprzedzonego lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. W dniu [...] maja 2024 r. PPIS wystawił tytuł wykonawczy o numerze [...] dotyczący niezrealizowanego obowiązku zgłoszenia się z małoletnim do podmiotu leczniczego celem realizacji obowiązkowych szczepień ochronnych przeciw błonicy, tężcowi, krztuścowi, ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu, odrze, nagminnemu zapaleniu przyusznic, różyczce, według indywidualnego programu szczepień ochronnych określonego przez lekarza. Wierzyciel przesłał ww. tytuł wykonawczy Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu, wnioskując o podjęcie czynności egzekucyjnych. Postanowieniem z [...] lutego 2025 r., nr [...], Wojewoda Kujawsko-Pomorski nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w ww. tytule wykonawczym. Pismem z dnia 21 lutego 2025 r. skarżący wniósł do PPIS, za pośrednictwem Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oparty o art. 33 § 2 pkt 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 132 – dalej "u.p.e.a.") – tj. zarzut wygaśnięcia obowiązku zobowiązanego. Uzasadniając go skarżący wskazał, że jego dziecko jest osobą chorowitą, o niskiej odporności, a wykonanie szczepień wiąże się z ryzykiem dla jego zdrowia. Podniósł, że obowiązek zgłoszenia się do podmiotu leczniczego został wypełniony, przy czym na konsultacji lekarskiej lekarz miał stwierdzić, iż z uwagi na trwającą chorobę dziecka szczepienie nie może się odbyć. W jego ocenie zgłoszenie się do podmiotu leczniczego oznacza, że obowiązek określony w tytule wykonawczym wygasł. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2025 r. [...], PPIS oddalił zgłoszony zarzut. W uzasadnieniu wskazał, że wystawiony przez właściwy NZOZ formularz zgłoszenia osób uchylających się od obowiązku wykonania szczepień ochronny z 28 lipca 2023 r. zawiera informację o niepoddaniu obowiązkowym szczepieniom dziecka skarżącego, w zakresie tam wskazanym. Organ przywołał, że w piśmie z 6 lipca 2018 r. matka dziecka informowała NZOZ o trwających infekcjach dziecka uniemożliwiających w jej ocenie wykonanie szczepienia, z deklaracją stawiennictwa po ustąpieniu objawów tych infekcji. Wskazał, że pomimo upływu blisko 7 lat rodzic nie stawił się z dzieckiem na obowiązkowe badanie kwalifikacyjne. Odnosząc się do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu zarzutu PPIS wskazał, że o ile z dokumentacji wynika, iż skarżący zgłosił się do podmiotu leczniczego, to jednak nie zrealizował obowiązku wykonania szczepień ochronnych, samo zaś zgłoszenie się do NZOZ nie powoduje wygaśnięcia obowiązku. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący podtrzymał, że stawił się w poradni celem wykonania szczepienia, ale stawił się, ale lekarz stwierdził, że z uwagi na stan zdrowia małoletniego szczepienie nie może zostać wykonane. Skarżący w zażaleniu powołał art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a., tj. zarzut braku wymagalności obowiązku w związku z powoływaną okolicznością. Skarżący wskazał, że w wyniku lekarskiego badania kwalifikacyjnego obowiązek szczepień został odroczony. Zarzucił, że organ nie wziął pod uwagę - udokumentowanych przez stronę przedłożoną wraz z zarzutem dokumentacją medyczną - okoliczności faktycznych sprawy przy rozstrzyganiu o zasadności zarzutu, tj. chorowitości dziecka i stwierdzenia przez lekarza, że szczepienie nie może się odbyć. Postanowieniem z [...] lipca 2025 r., nr [...], Inspektor Sanitarny ("PWIS") utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu dotychczasowego stanu sprawy oraz wyjaśnieniu, że postępowanie dotyczy zasadności zgłoszonego zarzutu wygaśnięcia obowiązku, a nie nowego zarzutu braku wymagalności obowiązku, który skarżący zgłosił w zażaleniu, PWIS stwierdził, iż podniesiony zarzut został słusznie przez PPIS oddalony. Wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż w dniu 29 stycznia 2024 r. skarżący stawił się u lekarza POZ na wizytę lekarską, podczas której zalecono wyleczenie infekcji, i od tamtej pory skarżący nie stawił się w punkcie szczepień celem realizacji szczepienia (na kolejne wizyty rodzice zgłaszali się wyłącznie w trakcie trwania infekcji dziecka). W informacji medycznej brak jest informacji o odroczeniu obowiązku szczepiennego, przy czym jedynie lekarz może stwierdzić przeciwwskazania do wykonania szczepienia. W ocenie PWIS podniesiona okoliczność stałej opieki laryngologa, pod jaką jest dziecko skarżącego, nie miała związku ze stwierdzeniem takich przeciwwskazań. Wyjaśnił, że niewykonanie szczepień u dziecka w terminie określonym w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 924 – dalej "u.z.z.l."), tj. rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 27 września 2023 r, w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 782 – dalej "rozporządzenie") nie zwalnia rodziców z realizacji obowiązku, a w niniejszej sprawie nie został on zrealizowany. Skarżący nie stawił się na kolejną wizytę celem wykonania szczepienia, wizyty związane były z infekcjami dziecka. Organ odwoławczy wyjaśnił, w kontekście nowego zarzutu powołanego w zażaleniu, że niedopuszczalne jest wyjście w postępowaniu zażaleniowym poza granice zarzutów rozpoznawanych przez wierzyciela. Wskazał, że to na stronie ciąży obowiązek wskazania, na której okoliczności wymienionych w art. 33 u.p.e.a. opiera ona swój zarzut, a podstawę zarzutu zgłoszonego PPIS wyraźnie opisano jako art. 33 § 2 pkt 5, a nie pkt 6 u.p.e.a. S. Ł., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jego zmianę i uwzględnienie zarzutu braku wymagalności obowiązku, ewentualnie uchylenie postanowienia i przekazania sprawy PWIS do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie: 1) art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu braku wymagalności obowiązku, 2) art. 33 § 1 i § 2 u.p.e.a. poprzez zawężenie zakresu rozpoznania zarzutu jedynie do zarzutu wygaśnięcia obowiązku pomimo tego, że z treści uzasadnienia zarzutu wynikało, że meritum zarzutu dotyczy jego wymagalności, 3) art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przedłożonej przez stronę dokumentacji medycznej, z której wynika, że obowiązek szczepienny został odroczony, a więc przestał być wymagalny, jak i nieodniesienie się do tego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, 4) art. 47 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 87 Konstytucji RP oraz art. 17 ust. 11 u.z.z.l. poprzez stwierdzenie, że obowiązek szczepienny był wymagalny pomimo tego, że wynikał on z komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, a nie z aktu prawa powszechnie obowiązującego, co zostało przesądzone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2023 r., sygn. SK 81/19. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego rozwinął argumentację na rzecz ww. zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z 10 października 2025 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie dowodu z zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym z dnia 27 maja 2025 r. oraz wniosku PPIS o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, na okoliczność stwierdzenia przez lekarza przeciwwskazań do wykonania szczepienia ochronnego oraz długotrwałego odroczenia tego obowiązku – tj. braku wymagalności obowiązku. Na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 stycznia 2026 r. Sąd przeprowadził dowód uzupełniający ze wskazanych wyżej dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że skarga nie jest zasadna. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. z uwagi na przedmiot zaskarżenia (postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym). Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowi postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 10 lipca 2025 r., utrzymujące w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, którym organ I instancji oddalił zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej przeciwko skarżącemu w związku z uchylaniem się od obowiązku poddania małoletniego syna szczepieniom ochronnym. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (publ. jak wcześniej wskazano) egzekucji administracyjnej podlegają m.in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie do art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. W analizowanej sprawie postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w wyniku wystawienia przez PPIS w T. wobec skarżącego jako zobowiązanego tytułu wykonawczego, który został przesłany do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego. Postępowanie egzekucyjne skutkowało nałożeniem na skarżącego grzywny w celu przymuszenia. Zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Podstawy zarzutów wymienione zostały enumeratywnie w art. 33 § 2 u.p.e.a. Zobowiązany, wnosząc zarzut, kwestionuje możliwość prowadzenia egzekucji, podważając prawidłowość tytułu wykonawczego. Zgodnie z treścią art. 33 § 4 u.p.e.a., zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej określa istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są sformalizowanym środkiem przysługującym zobowiązanemu na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W dalszych etapach tego postępowania pozostaje zobowiązanemu tylko obrona przed egzekucją przez przedstawienie organowi egzekucyjnemu dowodów stwierdzających wykonanie, umorzenie, wygaśnięcie lub nieistnienie obowiązku, odroczenie terminu wykonania obowiązku, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych, albo gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego (art. 45 u.p.e.a.). Zarzuty mogą być oparte tylko na podstawach wyczerpująco uregulowanych w art. 33 § 2 u.p.e.a., a ponadto muszą być one zgłoszone w określonym terminie. Wyłączne prawo zobowiązanego do wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej przesądza o tym, że organ nie ma obowiązku z urzędu badać, czy w sprawie wystąpiły podstawy do sformułowania innych zarzutów niż zarzuty zgłoszone przez zobowiązanego (vide: wyrok WSA w Warszawie z 19 września 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 1151/07, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.) Zgłoszenie konkretnego zarzutu (zarzutów) ogranicza zakres prowadzonego przez organy postępowania w tym przedmiocie i to tylko jego (ich) zasadność są jest przedmiotem analizy organu. Nawet powołanie nowego zarzutu w zażaleniu na postanowienie organu I instancji wydane w przedmiocie zarzutów, nie może świadczyć o wadliwości tego postanowienia (zob. C. Kulesza [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2015, art. 33). Nie może być także formułowana nowa podstawa zarzutu na etapie sądowej kontroli. W orzecznictwie sądowym podkreśla się rangę dotrzymania terminu do wniesienia zarzutów i ich petryfikacji. Wskazuje się, że po upływie terminu do wniesienia zarzutów nie jest dopuszczalne zgłaszanie nowych zarzutów lub uzupełnianie zarzutów już wniesionych o nowe podstawy faktyczne lub prawne (vide: wyroki NSA: z 17 maja 2012 r., sygn. II FSK 2267/10; z 4 kwietnia 2012 r., sygn. II FSK 2615/10; z 6 marca 2012 r., sygn. II FSK 1441/10; z 1 września 2011 r., sygn. II FSK 407/10; z 26 sierpnia 2011 r., sygn. II FSK 474/10 – dostępne jw.; P. M. Przybysz [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2021, art. 33). Konieczność wskazania podstawy prawnej zarzutów spoczywa na zobowiązanym. Jak wskazał NSA w wyroku z 14 września 2007 r. o sygn. I OSK 522/07 (dostępny jw.), to na osobie, do której skierowano tytuł wykonawczy, spoczywa obowiązek wskazania, na której z okoliczności wymienionych w art. 33 u.p.e.a. opiera swój zarzut. Jeżeli zobowiązany wskazał jednoznacznie podstawę prawną zarzutu w sprawie postępowania egzekucyjnego w terminie do jego złożenia, to nawet jeżeli organ zauważyłby, że uzasadnienie zarzutu odpowiada innemu przypadkowi, wskazanemu w art. 33 u.p.e.a., nie jest uprawniony do działania z urzędu i zbadania zarzutu pod kątem spełnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 33 tejże ustawy. Jak stwierdził NSA w wyroku z 4 grudnia 2025 r., sygn. III FSK 1251/24 (dostępny jw.) przedmiotem rozpoznania wierzyciela w postępowaniu wywołanym wniesieniem zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej mogą być jedynie kwestie podniesione w środku zaskarżenia. W niniejszej sprawie zarzut złożony przez stronę skarżącą w postępowaniu egzekucyjnym ograniczał się wyłącznie do tego opisanego w art. 33 § 2 ust. 5 u.p.e.a. – wygaśnięcia obowiązku w całości lub w części. W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzut wygaśnięcia w całości lub części zobowiązania może dotyczyć sytuacji, gdy dojdzie do jego wykonania w okresie pomiędzy wszczęciem postępowania egzekucyjnego, a wniesieniem zarzutów, tj. w toku postępowania egzekucyjnego (vide: wyrok NSA z 12 lutego 2025 r., sygn. I GSK 1107/21 – dostępny jw.). Podstawa powołanego zarzutu wystąpi, gdy obowiązek stanie się bezprzedmiotowy, gdy odpadnie podstawa prawna do jego dochodzenia (np. wyeliminowane ze skutkiem ex nunc zostanie orzeczenie nakładające obowiązek albo uchylony zostanie przepis, z którego bezpośrednio wynikał obowiązek). Przede wszystkim jednak dochodzony obowiązek wygaśnie na skutek jego wykonania, umorzenia lub przedawnienia. Żadna z przedstawionych sytuacji nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Obowiązek szczepienny nie został wykonany i okoliczność tę należy uznać za niesporną (skarżący nie kwestionuje, że nie wykonano szczepienia dziecka skarżącego). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że obowiązek szczepienny nie jest ograniczony do stawiennictwa na lekarskie badanie kwalifikacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 2 i 3 u.z.z.l. Choć jest to immanentny element tego obowiązku, to o wykonaniu obowiązku można mówić dopiero w momencie wykonania samego szczepienia, obowiązkiem prawnym wywodzonym bezpośrednio z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 17 ust. 1 u.z.z.l. jest obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu. W trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje jedynie określenie, czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. W niniejszej sprawie kwestia wykonania, bądź nie, badania kwalifikacyjnego może być rozpatrywana jedynie pod kątem zarzutu wymagalności obowiązku. Jak jednak wcześniej wskazano, działający w imieniu skarżącego pełnomocnik nie podniósł skutecznie tego zarzutu (opartego o art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a.), co wynika jednoznacznie z treści pisma z 21 lutego 2025 r. Dla porządku należy przywołać, że przez wymagalność obowiązku należy rozumieć taką cechę obowiązku administracyjnego, która zezwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku i w razie odmowy wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego. Brak wymagalności obowiązku występuje wówczas, gdy obowiązek istnieje, ale nie może on być egzekwowany w danym momencie, np. z uwagi na odroczenie terminu jego wykonania (vide: wyrok NSA z 31 stycznia 2024 r., sygn. III FSK 443/23 – dostępny jw.). Jak prawidłowo wyjaśnił organ I instancji, o wygaśnięciu obowiązku szczepiennego można mówić w sytuacji, kiedy dziecko osiąga wiek wskazany w § 3 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Jak wynika z treści zawartej tam regulacji wygaśnięcie obowiązku w przypadku szczepień przeciwko chorobom wskazanym w tytule wykonawczym (błonicy, tężcowi, krztuścowi, ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu, odrze, nagminnemu zapaleniu przyusznic, różyczce) następuje z dniem ukończenia przez dziecko 19. roku życia. A. Ł. urodził się [...] listopada 2016 r., a więc wciąż trwa (nie wygasł) obowiązek określony w tytule wykonawczym nr [...]. Co oczywiste, nie zostały również wyeliminowane z systemu obowiązującego prawa przepisy statuujące obowiązek szczepienny spoczywający na osobach przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Nie mogła odnieść zamierzonego skutku argumentacja skargi sprowadzająca się do twierdzenia, że pomimo wskazania podstawy prawnej zarzutu z art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. w istocie zarzut skarżącego dotyczył braku wymagalności obowiązku, o którym mowa w art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a. i okoliczność tę organ winien uwzględnić z urzędu. Jak już wcześniej szeroko wyjaśniono, wierzyciel jest związany podniesionym zarzutem egzekucyjnym, rozstrzyga zatem tylko w jego zakresie. Wierzyciel nie może kwalifikować zarzutu we własnym zakresie. Nie mógł też uznać, że chociaż podniesiony zarzut oparto o art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a., to w istocie był to zarzut z art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a. i to wbrew jego uzasadnieniu (strona jednoznacznie wypowiadała się o "wygaśnięciu obowiązku" z uwagi na stawienie się w placówce NZOZ celem wykonania szczepienia). Jak też wyjaśniono wcześniej nie jest dopuszczalne podnoszenie nowych zarzutów egzekucyjnych na etapie postępowania zażaleniowego (a tym bardziej na etapie skargi do sądu administracyjnego). To na skarżącym spoczywa odpowiedzialność za prawidłowe wskazanie zarzutu egzekucyjnego i prawidłowe jego uzasadnienie. Zasada ta jest tym istotniejsza w sytuacji, kiedy zobowiązany jest reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika (jak w niniejszej sprawie). Stanowisko skargi dotyczące kwestii wymagalności obowiązku nie ma zatem żadnego wpływu na wynik niniejszego postępowania. Z uwagi na powyższe wyjaśnienia nie ma potrzeby szerszego odnoszenia się do twierdzeń związanych z wymagalnością obowiązku szczepiennego po stronie skarżącego. Wbrew zarzutom skargi organ nie pominął dokumentacji przedstawionej przez stronę. Prawidłowo ocenił ja jako nieistotną dla trwania obowiązku (obowiązek nie wygasł). Sąd, działając na podstawie art. 106 § 1 p.p.s.a., przeprowadził dowód uzupełniający z dokumentów dołączonych do pisma skarżącej z 10 października 2025 r.: zaświadczenia z 27 maja 2025 r. o przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym oraz wniosku PPIS o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Sąd stwierdził, że okoliczności z tych dokumentów wynikające, tj. odroczenie obowiązku szczepiennego do czasu konsultacji w poradni chorób ds. szczepień, trwające w momencie rozstrzygania przez PWIS sprawy z zarzutu skarżącego w drugiej instancji, nie miało wpływu na wynik sprawy. Jak bowiem wskazano, odroczenie obowiązku ma wpływ na wymagalność tego obowiązku, ale nie powoduje jego wygaśnięcia. To wygaśnięcie obowiązku zarzucił zaś skarżący. Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., jako w całości niezasadną.