II SA/Bd 7/07

Dnia 25 kwietnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2007 roku sprawy ze skargi Heleny P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2006 r., nr [...] w przedmiocie przyznania nieodpłatnie własności działek 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Ż. z dnia [...] 2006 r., nr [...] oraz stwierdza nieważność postanowienia Starosty Ż. z dnia [...] 2004 r. nr [...] o wznowieniu postępowania, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Pismem z dnia 15 stycznia 2004 r. skierowanym do Starosty Ż. Helena P. wniosła o "...przeanalizowanie i skorygowanie błędnej decyzji... Urzędu Rejonowego Nr [...]...w przydziale należnego mi gruntu, z obszaru ziemi zdawanej na Skarb Państwa na mocy decyzji Urzędu Gminy w R. z dnia [...] 1979 r. nr [...]" Wskazała, że pismo jej dotyczyło działek [...]. Starosta Ż. postanowieniem z [...] 2004 r. [...] na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. wznowił postępowanie zakończone decyzjami Kierownika Urzędu Rejonowego w Ż. Nr [...] z dnia [...] 1993 r. oraz [...] z dnia [...] 1998 r. Następnie decyzją z [...] 2005 r. [...] na podstawie art. 6 ustawy z 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53 z późn. zm.), art. 118 ust. 1 i 4 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.) oraz art. 104 K.p.a. tenże Starosta Ż. orzekł o odmowie przyznania na własność części działki nr [...] o powierzchni 0,0782ha (dawniej działka nr [...]) położonej w obrębie N. gm. R. na rzecz Heleny P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpoznaniu odwołania Heleny P. od tej decyzji, decyzją z [...] 2005 r. znak: [...] uchyliło na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając swoją decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze m.in. wskazało, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] 1993 r. Nr [...] stała się ostateczna [...] 1994 r., natomiast decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] 1998 r. [...] stała się ostateczna [...] 1998 r. Decyzje ostateczne podlegają ochronie prawnej i jako takie mogą być uchylone wyłącznie w trybie i na zasadach K.p.a. W dniu [...] 2004 r. Starosta Ż. wydał postanowienie zakończone wyżej przytoczonymi decyzjami, nie powołując się przy tym na podstawę wznowienia. Wydając zaskarżoną decyzję organ nie wziął pod uwagę, że postępowanie w przedmiocie przyznania na własność działki będącej w bezpłatnym, dożywotnim użytkowaniu, a postępowanie w przedmiocie przyznanie działki pod budynkami stanowiącymi odrębny od gruntu przedmiot własności to dwa odrębne postępowania prowadzone w oparciu o inne przepisy prawne. W rozpatrywanej sprawie inne osoby są stronami postępowania o przyznanie działki będącej w dożywotnim użytkowaniu i inne o przyznanie działki pod budynkami, czego w ogóle Starosta nie wziął pod uwagę. Zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po przeprowadzeniu postępowania organ wydaje decyzje w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Z treści wydanego przez Starostę Ż. postanowienia wynika, że postępowanie wszczęte zostało na wniosek Heleny P. reprezentowanej przez Ryszarda M. Wydając to postanowienie organ nie dokonał oceny, czy osoba wnosząca podanie zachowała termin do jego złożenia. Z akt sprawy wynika bezspornie, że Halina P. zwróciła się o wyjaśnienie dlaczego przyznana decyzją z dnia 30 grudnia 1993 r. nieruchomość o łącznej powierzchni 0,30 ha ma obecnie mniejszą powierzchnię. Organ wskazał także, że decyzja z dnia [...] 1993 r. dotyczy działki dożywotniej. Niezrozumiałe jest zatem objęcie postępowaniem również działki siedliskowej i że rozpatrując sprawę należy mieć na uwadze, że wzruszenie decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, która przewidziana jest przepisami prawa. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta Ż. decyzją z dnia [...] 2005 r. znak: [...] na podstawie art. 148 § 1, 149 § 3 K.p.a. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie nieodpłatnego przyznania na rzecz Heleny P. własności działek gruntu Skarbu Państwa oznaczonych geodezyjnie jako: nr [...] o powierzchni 0.2218 ha oraz [...] o powierzchni 0.0782 ha, łącznie o powierzchni 0.3000 ha położonych we wsi N., zakończonego decyzją ostateczną Kierownika Urzędu Rejonowego w Ż. z dnia [...] 1993 r. Nr [...]. Uzasadniając tą decyzję organ wskazał, że nastąpiło uchybienie terminu określonego w art. 148 § 1 K.p.a. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Rozpatrując odwołanie Heleny P. od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzją z dnia [...] 2006 r. znak: [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając swą decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w swoim wniosku z dnia 15 stycznia 2004 r. Helena P. zwróciła się do Starosty Ż. o skorygowanie błędnie wydanej decyzji. Zwróciła uwagę, że działka którą otrzymała w dożywotnie użytkowanie w zamian za zdane na Skarb Państwa gospodarstwo rolne powinna wynosić 0,30 ha. Tymczasem ma ona powierzchnię 0,2218 ha. Druga działka o pow. 0,0782 ha jest ogrodem nie należącym do zdanego gospodarstwa. Odwołująca się twierdziła, że do 1994 r. wszystko było prawidłowe. Później dokonano zmian, które powinny zostać skorygowane. Zdaniem Kolegium z powyższego wynika, że dwukrotnie podejmowane przez Starostę decyzję nie dotyczą istoty problemu. Samorządowe Kolegium wskazało, że ponownie rozpatrując sprawę należy ustalić, którą działkę i w jakich granicach otrzymała Helena P. w dożywotnie użytkowanie w zamian za zdane na Skarb Państwa gospodarstwo. Przyznanie na własność takiej działki nie jest decyzją uznaniową. Nie może bowiem w ramach tego uprawnienia być przekazana jakakolwiek działka odpowiadająca powierzchnią. Jeżeli w niniejszej sprawie otrzymana w dożywotnie użytkowanie działka użytkowana jest przez rencistkę od chwili jej otrzymania, w tych samych granicach, to należy skorygować nieprawidłowości powstałe w wyniku dokonywanych przez organ kolejnych podziałów geodezyjnych. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta Ż. decyzją z [...] 2006 r. znak: [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ż. z dnia [...] 1993 r. Nr [...] w sprawie nieodpłatnego przyznania na rzecz H. P. zam. w Niedźwiadach gmina R., własności działek Nr [...] o powierzchni 0,30 ha położonych we wsi N. gmina R. będących własnością Skarbu Państwa. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z dokumentów zawartych w aktach sprawy wynika, że informacje o kwestionowanych powierzchniach Helena P. powzięła latem 2003 r., stąd jej wniosek z dnia 15 stycznia 2004 r. nie daje podstawy do wzruszenia ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ż. w trybie wznowienia postępowania, a tylko w ten sposób można by dokonać zmian w przydzielonych działkach. Wniosek o zmianę lub uchylenie decyzji mogła złożyć wnioskodawczyni w terminie 1 miesiąca od dnia powzięcia informacji. Ponadto organ nie dopatrzył się naruszenia prawa przy wydawaniu kwestionowanej decyzji, a także zwrócił uwagę na nieodwracalne skutki w postaci zalesienia części nieruchomości, oznaczonej działką ewidencyjną nr [...], dawniej [...] stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, pozostającej w użytkowaniu Państwowego Gospodarstwa Leśnego – Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...]. W odwołaniu skarżąca, reprezentowana przez Ryszarda M., odnosząc się po raz kolejny do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ż. znak: [...] z dnia [...] 1993 r. dotyczącej nieodpłatnego przyznania własności działek [...] na jej rzecz, z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, zakwestionowała podział działki 171/1, w wyniku którego powstały wymienione działki oraz działka [...] włączona do Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego – Nadleśnictwo G. W ocenie skarżącej Starosta nie uwzględnił w zaskarżonej decyzji interesu społecznego, a zwłaszcza słusznego interesu obywateli, a także szukał sprzymierzeńców, by odmówić uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ż. z dnia [...] 1993 r. znak: [...]. Helena P. poinformowała, że sporną działkę orną oznaczoną nr [...] o powierzchni 0,30 ha uprawiała w całości do jesieni 2003 r. nie wiedząc o tym, że jest ona rozdzielona. Tą częścią działki od dnia 30 grudnia 1993 r. nikt się nie interesował. W konsekwencji skarżąca podniosła, iż decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Ż. uważa za nieuzasadnioną i nie mającą podstaw prawnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu odwołania Heleny P. od powyższej decyzji, decyzją z [...] 2006 r. znak: [...] na podstawie art. 145 i 148 § 1 K.p.a. uchyliło decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium odwołanie zasługiwało na uwzględnienie jednak nie z przyczyn podnoszonych przez skarżącą, lecz z uwagi na brak podstaw do wszczęcia i prowadzenia tego rodzaju postępowania w sprawie. Kolegium wskazało, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Przesłanki wznowienia postępowania zostały określone w przepisach art. 145 § 1 pkt 1-8 K.p.a. oraz art. 145a § 1 K.p.a. Wskazane przepisy zawierają zamknięty katalog podstaw wznowieniowych, co oznacza niedopuszczalność wznowienia postępowania na innej podstawie. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § K.p.a., organ administracji publicznej powinien rozważyć, czy jest to w ogóle możliwe, tzn. czy nie powinna nastąpić odmowa wznowienia. Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania powinno nastąpić w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz, gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 K.p.a. lub art. 145a § 2 K.p.a., a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Dopiero prawidłowe wszczęcie postępowania wznowieniowego stwarza możliwość przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Kolegium wskazało, że wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania było bezzasadne zarówno z uwagi na upływ terminu do złożenia przez stronę wniosku, co skutkować powinno wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania w sprawie, jak i przede wszystkim z powodu nieprawidłowego odczytania intencji strony zawartej w piśmie z dnia 15 stycznia 2004 r. co do przedmiotu żądania, co powinno być przez organ szczegółowo zbadane przed podjęciem decyzji w kwestii wszczęcia postępowania. Podjęcie postępowania nastąpiło więc bez należytego rozpoznania i rozeznania zakresu żądania wnioskodawczyni. Organ nie ustalił przedmiotu wniosku, stąd też podejmowane przez Starostę trzy kolejne decyzje nie dotyczyły istoty zgłoszonego zagadnienia. Niezbędnym jest zatem prawidłowe zakwalifikowanie pisma wnioskodawczyni wszczynającego postępowanie w przedmiotowej sprawie, zgodnie z dokładnie ustaloną treścią żądania. Jeżeli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, poweźmie wątpliwości co do istoty zagadnienia zgłoszonego we wniosku to jego obowiązkiem jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony. Sprawa niniejsza, wymaga w pierwszej kolejności poczynienia dokładnych ustaleń faktycznych, jak i prawnych, które pozwolą zakwalifikować pismo wnioskodawczyni w prawidłowy sposób. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało w dalszej części uzasadnienia, że obecnie należy w przedmiotowej sprawie ustalić przede wszystkim, czy H. P. otrzymała kwestionowaną obecnie decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Ż. z dnia [...] 1993 r. Nr [...], dotyczącą przyznania na jej rzecz własności działek o nr [...] o powierzchni 0,30 ha w czasie, gdy została ona wydana i czy skorzystała wówczas z przysługującego jej uprawnienia do wniesienia odwołania. Zdaniem organu odwoławczego, przyjęty przez Starostę tryb weryfikacji decyzji był niedopuszczalny z uwagi na brak w tym przedmiocie wyraźnego żądania strony, a prowadzenie postępowania było niedopuszczalne także z uwagi na upływ terminu do złożenia takiego wniosku określonego w art. 148 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy wskazał także, że na system weryfikacji decyzji ostatecznej na drodze administracyjnej składają się, poza postępowaniem w sprawie wznowienia postępowania, również postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oraz postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej. Poszczególne wymienione tryby nadzwyczajne opierają się na zasadzie niekonkurencyjności, tzn., że mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Według Kolegium uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty Żnińskiego oraz umorzenie wadliwie wznowionego postępowania administracyjnego umożliwi dokonanie ustaleń w przedmiocie rzeczywistego żądania strony, przy czym organ nie może sam dokonywać kwalifikacji wniosku, jeżeli intencja wnioskodawcy nie wynika z niego w sposób jasny, a dokonanie prawidłowych ustaleń co do przedmiotu i trybu postępowania pozwoli nadać sprawie prawidłowy bieg i umożliwi jej ostateczne rozstrzygnięcie. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła Helena P. wskazując, że jest ona "niezgodna z prawdą i pomija sedno sprawy." Skarżąca kwestionuje w swej skardze podział działki oznaczonej pierwotnie nr [...] dożywotnio użytkowaną przez Helenę i Kazimierza P. po przekazaniu przez nich w 1979 r. na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego w zamian za emeryturę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wywodząc, że wznowienie postępowania przez Starostę Ż. było niedopuszczalne, że nastąpiło bez dostatecznego rozeznania zakresu żądania strony a także z uwagi na upływ terminu z art. 148 § 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępie tej części uzasadnienia należy, odwołując się do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) przede wszystkim wskazać, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontynuując te wstępne wywody tej części uzasadnienia należy także wskazać na treść art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296 z późn. zm.), z których wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego i formalnego wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 in principio ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r.). Odnosząc, więc powyższe zasady do niniejszej sprawy, należało uwzględnić skargę, ale – co należy wyraźnie podkreślić – nie z przyczyn w niej wskazanych. Tak samo zresztą jak Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało odwołanie za zasadne, ale nie z przyczyn podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez pismo skarżącej z dnia [...] 2004 r., które wpłynęło do Starosty Ż. w dniu [...] 2004 r. Jego treść przytoczono w znacznym zakresie dosłownie na samym początku niniejszego uzasadnienia. Niewątpliwie słusznie zauważono w zaskarżonej decyzji, że wznowienie postępowania nastąpiło bez należytego rozpoznania i rozeznania zakresu żądania wnioskodawczyni, zawartego w piśmie z [...] 2004 r., a co powinno być przez organ szczegółowo zbadane przed podjęciem pierwszego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie (było zaś nim postanowienie z [...] 2004 r. o wznowieniu postępowania, dotąd będące w obiegu prawnym) oraz, że organ pierwszej instancji nie ustalił przedmiotu wniosku. Dodać należy, że organ pierwszej instancji nie podjął w ogóle żadnych kroków zmierzających do ustalenia przedmiotu tego wniosku, chociaż było to jego oczywistym obowiązkiem. Tym samym naruszono zasady ogólne postępowania administracyjnego wskazane w szczególności w art. 7 i 8 K.p.a. Należy też dodatkowo, zauważyć, że w ww. piśmie z 15 stycznia 2004 r. skarżąca wskazuje na decyzję nr [...] z dnia [...] 1994 r. W aktach administracyjnych znajduje się, co prawda, decyzja o wskazanym numerze, ale nosi ona datę [...] 1993 r. Jest to decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Ż. o przyznaniu nieodpłatnie na rzecz Heleny P. własności działki będącej własnością Skarbu Państwa nr [...] o powierzchni 0,30 ha, położonej we wsi N. gm. R. Z adnotacji na kserokopii tej decyzji wynika, że stała się ona ostateczna z dniem [...] 1994 r. Pismo z 15 stycznia 2004 r. wskazuje jednakże na decyzję z [...] 1979 r. Nr [...]. Z akt wynika, że jest to decyzja Naczelnika Gminy R. o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni 8,99 ha stanowiącego współwłasność Kazimierza i Heleny małżonków P., położonego we wsi N. gm. R. i o przyznaniu im prawa do bezpłatnego dożywotniego użytkowania działki gruntu ornego o powierzchni 0,30 ha, która została wydzielona. W aktach znajduje się także jeszcze jedna decyzja sprzed kilku lat, a mianowicie decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Ż. z [...] 1998 r. Nr [...] o nieodpłatnym przyznaniu Helenie P. i kilku innym osobom tam wskazanym, własności działki gruntu o nr [...] o powierzchni 0,2275 ha we wsi N. Tak więc z pisma skarżącej z 15 stycznia 2004 r. zdaje się chyba wynikać (aczkolwiek wymaga to przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dokonania dokładnych ustaleń), że pismo to dotyczy ostatecznych, jednej czy też kilku decyzji administracyjnych sprzed kilku lat, z lat dziewięćdziesiątych. Jeżeli więc ww. wniosek zmierzał do weryfikacji takich decyzji – to należy zauważyć – na co zresztą słusznie zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji – że przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwany dalej K.p.a. przewidują różne tryby weryfikowania decyzji ostatecznych w toku postępowania administracyjnego. Zawarte są one w art. 145-163 K.p.a. i dotyczą różnych instytucji prawnych w zależności od ustalenia faktu zaistnienia wskazanych w nich przesłanek. Przepisy te dotyczą m.in. wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania jest właśnie jedną z instytucji procesowych w postępowaniu administracyjnym, która stanowi prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Przesłanki wznowienia postępowania zostały określone w przepisach art. 145 § 1 pkt 1-8 K.p.a. oraz art. 145a § 1 K.p.a. Wskazane przepisy zawierają zamknięty katalog podstaw wznowieniowych, co oznacza niedopuszczalność wznowienia postępowania na innej podstawie. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej powinien rozważyć, czy jest to w ogóle możliwe, tzn. czy nie powinna nastąpić odmowa wznowienia. Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania powinno nastąpić w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz, gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 K.p.a. lub art. 145a § 2 K.p.a. i brak podstaw do jego przywrócenia. Termin ów jest bardzo krótki i wynosi 1 miesiąc, przy czym przepisy różnie określają początek biegu tego terminu. Wydane natomiast w niniejszej sprawie w dniu 23 listopada 2004 r. przez Starostę Ż. postanowienie o wznowieniu postępowania zostało wydane nie tylko bez wcześniejszego ustalenia intencji strony wyrażonej w piśmie z 15 stycznia 2004 r., ale i bez wskazania podstawy prawnej (nie jest nią bowiem przywoływany w nim art. 149 § 1 K.p.a., który tylko określa formę rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania). Brak w nim także jakichkolwiek ustaleń co do przesłanki wznowienia postępowania i ustaleń czy został dochowany ustawowy termin z K.p.a. Powyższe wywody w dużej mierze bardzo zbieżne ze stanowiskiem wyrażanym przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji prowadzą do wniosku, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji doszło do rażącego naruszenia prawa. Nie mogło to jednak wywołać, przy rozpoznawaniu odwołania zaskarżonej decyzji tj. decyzji o uchyleniu decyzji zaskarżonej i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Zgodnie z przepisami K.p.a. (art. 156) umorzenie postępowania następuje, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny staje się bezprzedmiotowe (§ 1). Może także nastąpić jeżeli wystąpi o to strona na której żądanie postępowanie zostało wszczęte a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (§ 2). W zaskarżonej decyzji jako podstawę prawną umorzenia postępowania wskazano m.in. § 1 art. 105 K.p.a. Takie rozstrzygnięcie oznaczałoby jednak zakaz dalszego prowadzenia postępowania w sytuacji gdy ciągle są aktualne bliżej niedoprecyzowane żądania skarżącej wyrażane w piśmie z [...] 2004 r. Nie można więc uznać aby dalsze postępowanie administracyjne wywołane wnioskiem z 15 stycznia 2004 r. było bezprzedmiotowe. Kierunek tego postępowania został zresztą prawidłowo wskazany w zaskarżonej decyzji. Należy najpierw przeprowadzić postępowanie wyjaśniającego w celu ustalenia istoty wniosku z 15 stycznia 2004 r. Podzielając więc stanowisko organu odwoławczego o bezzasadności dokonanego wznowienia postępowania bez uprzedniego ustalenia istoty wniosku z 15 stycznia 2004 r. i wadliwości decyzji z [...] 2006 r. zdaniem Sądu organ odwoławczy powinien był w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. uchylić decyzję z [...] 2006 r. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz uznać nieważność postanowienia o wznowieniu postępowania w oparciu o wskazany w uzasadnieniu decyzji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W tym stanie rzeczy stwierdzając naruszenie przepisów postępowania przez organ odwoławczy i uznając, że mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy oraz uznając, że w toku postępowania administracyjnego wydano postanowienie (w dniu [...] 2004 r. o wznowieniu postępowania) z naruszeniem przepisów dot. wznowienia postępowania – w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1c należało orzec jak w sentencji. Prowadząc ponowne postępowanie organ pierwszej instancji przede wszystkim podejmie wszelkie niezbędne kroki celem dokładnego wyjaśnienia treści pisma z 15 stycznia 2004 r. i intencji strony. Następnie w zależności od dokonanych ustaleń przeprowadzi postępowanie administracyjne z zastosowaniem właściwych instytucji prawnych. W szczególności jeśli ustali, że skarżącej chodzi o wyeliminowanie z obiegu prawnego czy skorygowanie ostatecznych decyzji administracyjnych – rozważy, dając temu wyraz w odpowiedniej co do tego formie i treści rozstrzygnięciu w jakim trybie poprowadzić dalsze postępowanie administracyjne. W zakończeniu niniejszego uzasadnienia należy także zauważyć i podkreślić, że organ administracji publicznej w niniejszej sprawie naruszył w sposób istotny i wyraźny zasadę zawartą w art. 12 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Organ administracji publicznej pierwszej instancji prowadził postępowanie w niniejszej sprawie wyjątkowo nierzetelnie i przewlekle, rażąco naruszając podstawowe zasady postępowania administracyjnego.