II SA/Bd 702/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński ( spr.) Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2009r. sprawy ze skargi W. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza B. z dnia [...] marca 2009r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Burmistrz Miasta B. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego – zakład cukierniczy wraz ze sklepem, o powierzchni sprzedaży do 50m² na terenie działki nr [...], położonej przy ul. E. O. w B. W decyzji określono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowana terenu i jego zabudowy, ustalenia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi, oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków, oraz dóbr kultury współczesnej, warunki szczegółowe – zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, a także wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało po rozpoznaniu wniosku R. i W. P. z dnia [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5, art. 63 ust. 3 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji w związku z tym, że teren działki, o której mowa w decyzji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie projekt decyzji sporządzony został przez uprawnionego architekta, wpisanego na listę samorządu zawodowego architektów, projekt uzyskał ponadto pozytywne uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli J. i W. M., będący stroną niniejszego postępowania. Odwołujący się podnieśli, iż będąca przedmiotem kwestionowanej decyzji inwestycja, z uwagi na wiążące się z nią utrudnienia w ruchu komunikacyjnym, ograniczy dojazd do będącej ich własnością posesji. Wskazali ponadto, że dojazd już jest utrudniony z powodu prowadzonej już działalności A. Jak wynika z dalszej części odwołania, wskazano w nim, iż kwestionowana decyzja oparta została o nieaktualną mapę geodezyjną, bowiem żadna z działek sąsiadujących z działką, o której mowa nie jest działką mieszkalno – usługową, gdyż działalności usługowe na działkach sąsiadujących zostały wyrejestrowane. Odwołujący się wskazali, że działalność prowadzoną na działce nr [...] wyrejestrowano w 2007r., natomiast na działce nr [...] – w 2003r., wskazali ponadto, że działki [...] oraz [...], jak również [...] oraz [...] nie graniczą bezpośrednio z przedmiotową działką i przynależą do ul. Ż. Działka natomiast nr [...], na której prowadzona jest działalność (bar) przynależy do ul. L. Odwołujący się podnieśli ponadto, że określona w decyzji inwestycja narusza prawa ich, jako sąsiadów, ze względu na wzmożony ruch, większy hałas, zanieczyszczenie powietrza oraz ograniczenie prywatności. Wskazali również, że nie zostali o inwestycji poinformowani przez inwestorów, będących ich sąsiadami. Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną w oparciu o art. art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 53 ust. 3 i art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku planu miejscowego – co ma miejsce w przedmiotowej sprawie – zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W związku z powyższym, organ podniósł, iż w niniejszym postępowaniu projekt decyzji, o której mowa sporządzony został przez uprawnioną osobę i uzyskał wymagane prawem uzgodnienia. Jak wynika z dalszej części uzasadnienia, zgodnie z obowiązującymi przepisami, ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w sytuacji łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5. Jednym z wymienionych warunków jest, jak wskazał organ, konieczność stwierdzenia tzw. dobrego sąsiedztwa, oznaczającego, że co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana powinna być w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym dostępność z tej samej drogi publicznej nie oznacza, że działki znajdujące się w obszarze analizowanym muszą leżeć przy tej samej drodze publicznej. Organ zauważył, iż w związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na obszarze, na terenie którego znajduje się przedmiotowa działka, przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z powyższym ustalono, że na analizowanym obszarze dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jednakże znajdują się tam również pojedyncze obiekty usługowe i mieszkalno – usługowe. Spełniony został zatem, w opinii organu, warunek dobrego sąsiedztwa, a także pozostałe wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 warunki. Odnośnie podniesionego w odwołaniu argumentu wykorzystania nieaktualnej mapy, organ podniósł, iż mapy uzyskane zostały z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, będącego podmiotem uprawnionym i nie zostały w nich zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i przygotowującego projekt decyzji architekta, dokonane żadne zmiany. Decyzja powyższa stała się przedmiotem skargi wniesionej przez J. i W. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarżący, będący właścicielami działki nr [...] przy ul. O. w B., zakwestionowali wynikający z zaskarżonej decyzji argument organu o mieszkalno – usługowym przeznaczeniu działek położonych przy ul. O., podnosząc, że działka sąsiednia (nr [...]) do przedmiotowej działki (nr [...]) jest działką wyłącznie mieszkalną, bowiem działalność usługowa została na tej działce wyrejestrowana. Jak ponadto wynika ze skargi dołączona do decyzji mapa geodezyjna jest mapą nieaktualną, gdyż pochodzi z lat 80. i nie oddaje stanu faktycznego. Skarżący podnieśli, że inwestycja o której mowa w kwestionowanej decyzji w znacznym stopniu narusza ochronę ich praw, jako sąsiadów. Podkreślili uciążliwość spowodowaną wzmożonym ruchem, hałasem, zanieczyszczeniem powietrza i ograniczeniem prywatności, związaną zwłaszcza z planowaną na działce nr [...] budową parkingu. W skardze wskazano również konieczność uwzględnienia przy udzielaniu pozwolenia na budowę praw i interesów osób trzecich, zwłaszcza właścicieli nieruchomości sąsiednich. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, wskazując że zawarte w niej argumenty w istocie stanowią powtórzenie argumentacji podniesionej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, jednakże z innych powodów niż to podają skarżący. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270; ze . zm..), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa. Generalnie w ramach przedmiotu danej sprawy sąd ma obowiązek dokonać wszechstronnej kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności bez względu na treść decyzji, powołaną w niej podstawę prawną i zawarte w niej zarzuty i wnioski. Rolą organu II instancji jest ponowne wszechstronne merytoryczne rozpoznawanie sprawy, w tym ustosunkowanie się do stwierdzeń odwołania. W odwołaniu skarżący podali, że "najbardziej istotnym i niezgodnym z rzeczywistym stanem rzeczy jest nieaktualna mapa geodezyjna..." Wskazali, że na działkach o numerach [...] oraz [...] nie jest prowadzona działalność usługowa. Podnieśli, że na ulicy O. nie ma żadnej działki usługowej. Żadna z działek sąsiadujących nie jest działką mieszkalno – usługową. W ocenie skarżących decyzja została wydana na podstawie mapy niezgodnej z rzeczywistym stanem rzeczy, Mimo, że temu stwierdzeniu poświęcona była znaczna część odwołania, organ II instancji nie ustosunkował się do podnoszonych kwestii. Stwierdził jedynie, że "obszar analizowany został wyznaczony na mapach, które inwestor uzyskał z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej tj. podmiotu uprawnionego, a architekt przygotowujący projekt decyzji o warunkach zabudowy jak i organ I instancji nie są uprawnieni do wprowadzenia w nich jakichkolwiek zmian". W ocenie Sądu, orzeczenie organu drugiej instancji, nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego, bowiem nie wyjaśnia tych wszystkich okoliczności, które budzą wątpliwości, a były kwestionowane w odwołaniu. Organ powinien bowiem w uzasadnieniu decyzji odnieść się do wypowiedzi strony. Z mapy załączonej do akt sprawy nie wynika z jakiej jest ona daty. Mapa, w oparciu o która sporządza się analizę w celu ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania tereny powinna być aktualna. Winna uwzględniać aktualny stan zagospodarowania. Nie wyjaśniono, na jakiej podstawie skarżąca uważa, że załączona mapa pochodzi z [...] r. Zgodnie z § 54 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), starosta zapewnia przeprowadzenie okresowych weryfikacji danych ewidencyjnych w zakresie 1/ zgodności tych danych z treścią dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wpisu do ewidencji, 2/ zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym w terenie. Weryfikację zgodności danych z treścią dokumentów źródłowych przeprowadza się w każdym obrębie raz na 10 lat a zgodność treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym w terenie przeprowadza się w każdym obrębie co najmniej raz na 15 lat, obejmując nią cały obszar obrębu. Mapy muszą być zatem aktualne. W aktach sprawy brakuje także wyciągu z ewidencji gruntów, które pozwoliłyby ustalić właścicieli działek sąsiednich i innych leżących w obszarze oddziaływania obiektu. Brak jest możliwości powiązania numerów działek z nazwiskami właścicieli poszczególnych działek. W toku dalszego postępowania należy ten brak uzupełnić. Okoliczność ta ma znaczenie dla prawidłowego ustalenia stron postępowania. Sąd nie może skontrolować, czy w sprawie biorą udział wszystkie strony. Jeżeli któraś ze stron nie bierze udziału w postępowaniu, to jest to podstawa wznowieniowa, którą Sąd zawsze bierze pod uwagę z urzędu. Należy także pogłębić zawartą w sprawie analizę, Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 194, poz. 1588) wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W analizie przyjęto, że wskaźnik zabudowy występujący na działkach sąsiednich wynosi 50%. Brak jest jednak wskazania na dane źródłowe z których wyliczenia ten wskaźnik by wynikał. Nie opisano w jaki sposób zabudowane są działki sąsiednie, co też pozwala stwierdzić, że inne warunki zabudowy nie mają swojego uzasadnienia źródłowego. Opis sąsiednich zabudowań musi być bardziej szczegółowy, oraz uwzględniać aktualny sposób zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym. Uzasadnia to, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowienie jak w sentencji.