II SA/Bd 702/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2013r. sprawy ze skargi B.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [....], nr [...] Wojewoda K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. art. 10 ust.2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c i ust.2 pkt 4 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2008 r. nr 69, poz. 415 ze zm.), dalej: "ustawa o promocji zatrudnienia", po rozpatrzeniu odwołania B. W., od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną z dniem [...] i o odmowie przyznania jej prawa do zasiłku. Organy obu instancji powołały się na przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia, w myśl którego, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2. Na podstawie akt sprawy ustalono, że skarżąca w okresie od dnia [...] do [...] świadczyła pracę na podstawie umowy zlecenia w Zakładzie Usług Wielobranżowych, a od [...] do [...] świadczyła pracę na podstawie umowy uaktywniającej, o której mowa w art. 50 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. nr 45, poz. 235 ze zm.). Dalej organy zgodnie stwierdziły, że strona w trakcie wykonywania pracy na podstawie umowy zlecenia nie uzyskiwała z tego tytułu wynagrodzenia równego kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, a składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy nie były odprowadzane. Z kolei biorąc pod uwagę fakt, że od wynagrodzenia osób świadczących pracę na podstawie umowy uaktywniającej nie istnieje obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy, niemożliwym było zaliczenie tego okresu pracy skarżącej w charakterze niani do stażu pracy, od którego zależy prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Zatem nie został spełniony warunek do przyznania zasiłku dla bezrobotnych, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Bydgoszczy złożyła B. W. domagając się uchylenia obu decyzji wydanych w sprawie. Zaskarżonej decyzji organu odwoławczego zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: - art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia poprzez przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, świadczył usługi na podstawie umowy uaktywniającej w rozumieniu art. 50 ust. 1 ustawy o opiece na dziećmi do lat 3, z uwagi na nie odprowadzanie składek na Fundusz Pracy, choć przepisy nie wiążą obowiązku uiszczania składek na Fundusz Pracy z uzyskaniem prawa do zasiłku; - art. 104 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 3 lit. i ustawy o promocji zatrudnienia poprzez przyjęcie, że zasiłek dla bezrobotnych nie przysługuje skarżącej z uwagi na fakt, iż pracodawca w okresie trwania umowy uaktywniającej nie opłacał za wymienioną składek na Fundusz Pracy, podczas gdy wskazane przepisy wprowadzają zwolnienie z obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy osób świadczących pracę w ramach umowy uaktywniającej, a jednocześnie brak jest uregulowania, które pozwalałoby pracodawcy na dobrowolne opłacanie tych składek; - art.2, art. 32 ust. 1 oraz art. 67 ust. 2 Konstytucji RP poprzez odmowę przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, pomimo że skarżąca nie z własnej woli pozostaje bez pracy, nie posiada innych środków utrzymania, a nadto spełnia kryteria do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych wynikające z ustawy o promocji zatrudnienia, co stanowi przejaw dyskryminacji w życiu społecznym oraz gospodarczym i godzi w zasadę równego traktowania przez władze publiczne; -art. 7 kpa poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i wynikającego z niej obowiązku organów administracji publicznej do podejmowania krowo niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; -art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Według strony, chybione jest wnioskowanie organu, że skoro nie opłaca się składek na Fundusz Pracy od umowy uaktywniającej, co wynika wprost z art. 104 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz z art. 104 ust. 3 lit. i, to okresu zatrudnienia w charakterze niani na podstawie tej umowy nie wlicza się do okresu pracy, od którego zależy prawo do zasiłku. W ocenie skarżącej, taka wykładnia omawianego przepisu opiera się jedynie na jego literalnym brzmieniu z pominięciem wyników wykładni funkcjonalnej i celowościowej. Skarżąca wskazała, że przepis art. art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia nie wymaga dla przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych faktycznego opłacania składek na Fundusz Pracy. W przepisie jest jedynie mowa o wymogu w postaci wysokości podstawy wymiaru składek, jaką jest minimalne wynagrodzenie. Ustawa o opiece nad dziećmi do lat 3 oraz ustawa o promocji zatrudnienia nie dają możliwości dobrowolnego uiszczenia składki na Fundusz Pracy, co w sytuacji przyjęcia konieczności odprowadzania tej składki w celu uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych stanowi dyskryminację osób świadczących usługi w ramach umowy uaktywniającej w stosunku do osób świadczących usługi w ramach zlecenia, czy innych umów o świadczenie usług. Zdaniem skarżącej interpretacja przepisów ustawy o promocji zatrudnienia przyjęta przez organy godzi w konstytucyjne prawa jednostki zagwarantowane w art. 2, art. 32 ust. 2 oraz art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. Rozwiązania wynikające z art. 71 ust.1 pkt 2 lit.d w połączeniu z regulacją zawartą w art. 104 ustawy o promocji zatrudnienia stają się dla ich adresatów swego rodzaju pułapką, której obywatele nie mogą uniknąć, gdyż składki na Fundusz Pracy nie mogą opłacać. W odpowiedzi na skargę Wojewoda K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Bezspornym w sprawie jest, że skarżąca w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania w Urzędzie Pracy przez okres od dnia [...] do [...] świadczyła pracę na podstawie umowy zlecenia, ale nie uzyskiwała z tego tytułu wynagrodzenia równego kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca. Nie budzi także żadnych zastrzeżeń ustalenie przez organy orzekające w sprawie, że od [...] do [...] skarżąca świadczyła usługi w postaci odpłatnego sprawowania opieki nad dzieckiem na podstawie umowy uaktywniającej zawartej w trybie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. nr 45, poz. 235 ze zm.) i że składki na Fundusz Pracy za ten okres pracy nie były odprowadzane. Stosownie do przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2013, poz.674), prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2. Ww. przepis stanowi, że składki na Fundusz Pracy, o których mowa w art. 104 ust. 1, opłaca się za osoby wymienione w art. 104 ust. 1 pkt 1-3, które nie osiągnęły wieku wynoszącego co najmniej 55 lat dla kobiet i co najmniej 60 lat dla mężczyzn. Przepisy te określają materialnoprawne warunki, których spełnienie uzależnia nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Ich wykładnia jest jednoznaczna i prowadzi do wniosku, że podstawowym warunkiem, od spełnienia którego zależało nabycie przez skarżącą uprawnień do zasiłku było opłacanie przez okres 365 dni w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu wykonywania umowy, jak też opłacanie składki na Fundusz Pracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Analiza bezspornie ustalonego stanu faktycznego uprawniała organy orzekające w sprawie do stwierdzenia, że w dacie złożenia wniosku skarżąca nie spełniała warunków do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych, przewidzianych w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia bowiem okres, w którym skarżąca świadczyła usługi na podstawie umowy uaktywniającej nie mógł zostać zaliczony do okresu uprawiającego do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. od umowy uaktywniającej, na podstawie której skarżąca świadczyła pracę, nie są odprowadzane składki na Fundusz Pracy. Błędny jest pogląd skarżącej, że wykładnia systemowa i funkcjonalna przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c w powiązaniu z art. 104 ustawy o promocji zatrudnienia prowadzi do uznania, że do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych powinien być również zaliczany okres świadczenia pracy na podstawie umowy uaktywniającej przez osoby, wobec których został zniesiony obowiązek odprowadzania składki na Fundusz Pracy. W ocenie sądu fakt, że ustawodawca nie wskazał w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wprost na wymóg opłacania składek na Fundusz Pracy nie oznacza, że taki obowiązek nie istnieje i że tym samym nie uzależnia od jego wykonania uzyskania prawa do zasiłku. Obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy wynika z art. 104 ust. 1 ustawy, w którym wymienione zostały podmioty zobowiązane do odprowadzania składek na Fundusz Pracy. W tej sytuacji ustawodawca w art. 71 ustawy nie musiał ponownie wskazywać wprost na ten obowiązek, gdyż potwierdzeniem istnienia takiego obowiązku w każdym przypadku jest odwołanie się do podstawy wymiaru składek na Fundusz Pracy. Przedstawioną wyżej argumentację wzmacnia również okoliczność, że jeszcze przed wejściem w życie ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wprowadzono zwolnienia z obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy (art. 104 a i 104 b). Mając na względzie zwolnienia z obowiązku uiszczania składek na Fundusz Pracy, w art. 71 w ust. 1 w pkt 2 ustawy wprowadzono zmiany mające na celu umożliwienie zaliczenia okresu zwolnionego od odprowadzenia składek na Fundusz Pracy do okresu uprawniającego nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Zmiany te umożliwiły np. uzyskanie prawa do zasiłku osobom, które były pracownikami, a za które nie odprowadzano składki na Fundusz Pracy, bowiem były z tego obowiązku zwolnione (art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a). W przypadku niań świadczących usługi na podstawie umowy uaktywniającej i zwolnionych z obowiązku uiszczania składek na Fundusz Pracy, ustawodawca nie wprowadził regulacji umożliwiającej zaliczenia okresu zwolnionego od odprowadzenia składek na Fundusz Pracy do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, co wynika wprost z brzmienia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy. Skutkiem takiej regulacji jest niezaliczanie do okresu, od którego zależy prawo do zasiłku dla bezrobotnych, okresu wykonywania przez nianie, to jest osoby, o których mowa w art. 50 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, pracy na podstawie umowy uaktywniającej. Skarżąca podnosi też w skardze, że przyjęta przez organy interpretacja mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy godzi w konstytucyjne prawa jednostki zagwarantowane w art. 32 ust. 1 oraz w art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tym miejscu należy wyjaśnić, że Trybunał Konstytucyjny na gruncie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP konsekwentnie wypowiada się, że istotą zasady równości wobec prawa nie jest traktowanie wszystkich jednakowo, a tylko - równe traktowanie określonej grupy obywateli, wyróżnionej ze względu na cechę prawnie relewantną. Zatem z wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii (wyróżnionej w oparciu o daną cechę istotną). Wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), powinny być traktowane równo, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Równość oznacza zatem także akceptację różnego traktowania przez prawo podmiotów nie wyróżniających się cechę prawnie relewantną. Nierówne traktowanie podmiotów nie musi oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania, a w konsekwencji niezgodności z art. 32 Konstytucji RP. Konieczna jest jeszcze ocena kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania, bowiem wszelkie odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych musi zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Zdaniem Sądu, w świetle tak rozumianej zasady równości wobec prawa, przyjęta przez organy interpretacja mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy nie narusza art. 32 oraz art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c, zawężający krąg podmiotów uprawnionych do zasiłku dla bezrobotnych różnicuje bowiem bezrobotnych w oparciu o wskazaną w zaskarżonej decyzji cechę t.j. opłacanie przez okres 365 dni w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu wykonywania umowy, jak też opłacanie składki na Fundusz Pracy. Dlatego też nie sposób mówić w tym przypadku o naruszeniu konstytucyjnej zasady równości wobec odrębnej regulacji zasad opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. W przypadku umowy uaktywniającej za nianię składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe oraz na ubezpieczenie zdrowotne opłaca Zakład Ubezpieczeń Społecznych - od podstawy stanowiącej kwotę nie wyższą niż wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego zgodnie z przepisami o minimalnym wynagrodzeniu za pracę ( art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3). Państwo przejmując na siebie obowiązek opłacania ww. składek, jednocześnie uniemożliwiło nianiom uzyskanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych pozbawiając je możliwości opłacania składek na Fundusz Pracy. Jak stwierdzono wyżej zabieg ten był celowy i w ocenie Sądu uzasadniony. Nie miałoby bowiem żadnego aksjologicznego uzasadnienia przyjęcie rozwiązania, w którym uzyskiwałyby prawo do zasiłku osoby, za które państwo opłaca składki na ubezpieczenie społeczne, co w przypadku innych bezrobotnych nie ma przecież miejsca. Właśnie takie rozwiązanie godziłoby w konstytucyjną zasadę równości, bowiem wprowadzałoby nieuzasadnione przywileje dla osób świadczących usługi na podstawie umowy uaktywniającej. Przytoczony wyżej pogląd należy do ugruntowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28.03.2013r. sygn. akt III SA/Gd 106/13, Wyrok WSA we Wrocławiu z 23.05.2013r. sygn. IV SA/Wr 204/13 dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Mając powyższe na uwadze i nie stwierdziwszy, by zaskarżone decyzje naruszały prawo w stopniu powodującym ich wadliwość, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy skargę, jako nieuzasadnioną, oddalił na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.