II SA/Bd 704/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Asesor WSA Ireneusz Fornalik Protokolant Magdalena Flinik po rozpoznaniu w dniu 26 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. G. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w celu uzyskania lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w K. z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. na rzecz skarżącej kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Zakładu Karnego w K. jako organ I instancji decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 104 kpa oraz art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26.04.1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.) i § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235) odmówił B. G. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek B. G. z dnia [...] winien być rozpatrzony wtedy negatywnie, ponieważ dołączona do wniosku umowa pożyczki nie zawiera zapisu o jej przeznaczeniu (na wykup mieszkania spółdzielczego). Umowa pożyczki z 26.12.1994 r. przedstawiona przez B. G. nie spełnia wymogu określonego w § 1 pkt 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 września 1994 r. w sprawie określenia zasad przyznawania i wysokości pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. Urz. MS Nr 4, poz. 24). Przepis ten stanowił, iż pomoc finansową można było przyznać, między innymi, na kupno własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego oraz spłatę kredytu (pożyczki) zaciągniętego na ten cel. O powyższej decyzji B. G. odwołała się do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. jako organu II instancji. W odwołaniu wskazała, że niesłusznie pozbawiono ją należnej jej pomocy finansowej i wniosła o: • zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie należnej pomocy, • ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Dyrektorowi Zakładu Karnego w K. do ponownego załatwienia. Organ II instancji w dniu [...] decyzją nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26.04.1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207. poz. 1761 z późn. zm.) oraz § 2 pkt 16 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 06.02.2004 r. w sprawie siedzib, terytorialnego zasięgu i szczegółowego zakresu działania dyrektorów okręgowych Służby Więziennej oraz struktury organizacyjnej okręgowych inspektoratów Służby Więziennej (Dz. Urz. MS Nr 2, poz. 6) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, iż organ I instancji prawidłowo zinterpretował przepis § 1 pkt 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16.09.1994 r. w sprawie określenia zasad przyznawania i wysokości pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. Urz. MS Nr 4, poz. 24), skoro – zdaniem organu II instancji – przepis ten jednoznacznie wskazuje na możliwość przyznania pomocy finansowej na kupno własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego oraz spłatę kredytu (pożyczki) zaciągniętego na ten cel. Skoro umowa pożyczki zawarta została w formie pisemnej, to z brzmienia tej umowy winien wynikać jej cel. Taki stan rzeczy czyniłby zadość treści przepisu, cechowałby się spójnością oraz ścisłym powiązaniem zaciąganego kredytu z faktem uzyskiwania lokalu mieszkalnego. B. G. na tę decyzję złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie prawa, a w szczególności art. 6, 7, 8, 75, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz § 1 pkt 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16.09.1994 r. w sprawie określenia zasad przyznawania i wysokości pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. Urz. MS Nr 4, poz. 24). Skarżąca wnosiła o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji nr [...] Dyrektora Zakładu Karnego w K. z dnia [...] jako niezgodnych z prawem; 2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zdaniem skarżącej stanowisko organu II instancji "stanowi nie tylko nadinterpretację prawa, stawia wnioskodawcy dodatkowe wymogi, których, wbrew intencjom organu nie zawarł prawodawca, to stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowi wyraz "życzeń" organu". Cel, na który mają być przeznaczone pieniądze będące przedmiotem pożyczki nie należy do istoty umowy pożyczki (art. 720 i następne kc) i nie ma żadnych podstaw prawnych, aby żądać od strony tej umowy, by cel taki do umowy wpisywały. Jeżeli prawodawca nie zawarł takiego warunku w przepisach, a jedynie wymaga, aby pożyczka zaciągnięta była na ten cel, to w braku określenia celu – przeznaczenia środków – pochodzących z pożyczki, fakt ten wykazywać można przy pomocy wszystkich dostępnych środków dowodowych. Obowiązkiem organów rozpoznających sprawę było ustalenie rzeczywistego przeznaczenia środków pochodzących z pożyczki. Organy obu instancji nie podejmując nawet próby ustalenia, czy środki z przedłożonej umowy przeznaczone były na cel uprawniający do ubiegania się o pomoc finansową, mimo zaproponowania dowodów przez stronę nie tylko naruszyły powołany wyżej przepis zarządzenia MS, lecz przeprowadziły postępowanie z naruszeniem podstawowej zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 7 kpa oraz innych przepisów kpa, a w szczególności 75, 77 i 80 kpa. Zdaniem skarżącej dowodem w tej sprawie jest niewątpliwie zbieżność dat zaciągniętej pożyczki i dokonanych wpłat na poczet wkładu budowlanego do spółdzielni mieszkaniowej, dowód z przesłuchania męża i przesłuchania pożyczkodawcy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi i przyznanie kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Podniesiono, że organy administracyjne I i II instancji przy rozpatrywaniu sprawy przyznania pomocy finansowej B. G. – oparły się na obowiązujących (w dacie złożenia przez nią wniosku o udzielenie pomocy finansowej – 21.04.1995 r.) – przepisach: • ustawie o Służbie Więziennej z dnia 10 grudnia 1959 r. (Dz. U. z 1984 r. Nr 29, poz. 149 z późn. zm.), • zarządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 16.09.1994 r. w sprawie określania zasad przyznawania i wysokości pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. Urz. MS Nr 4, poz. 24). Zgodnie z treścią art. 32 ustawy o Służbie Więziennej z dnia 10 grudnia 1959 roku – funkcjonariuszowi przysługuje pomoc finansowa na budownictwo mieszkaniowe według zasad określonych przez Radę Ministrów. Skarżąca nie spełnia określonych w wymienionych przepisach przesłanek, warunkujących przyznanie jej pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe, bowiem nie udokumentowała w sposób należyty swoich zobowiązań finansowych. Przedłożona umowa nie uwzględnia celu, na jaki mają być przeznaczone środki pieniężne pochodzące z pożyczki, jak i nie zawiera adnotacji z Urzędu Skarbowego o uiszczeniu od zawartej umowy pożyczki stosownej opłaty skarbowej. Ustawodawca określając zasady przyznawania pomocy finansowej, wśród celów na jakie może być przyznana pomoc finansowa, wprawdzie wymienia – spłatę kredytu (pożyczki) zaciągniętego między innymi na kupno własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego, jednakże miał on przede wszystkim na uwadze spłatę zobowiązań wynikających z kredytów lub pożyczek zaciągniętych w bankach, a nie wynikających z umów pożyczek zaciągniętych od osób fizycznych. Brak jest podstaw do stosowania w tym zakresie rozszerzającej interpretacji. Intencją ustawodawcy było bowiem przeciwdziałanie próbom uzyskiwania pomocy finansowej na podstawie fikcyjnie zawieranych umów pożyczki. W odpowiedzi na wystąpienie organu II instancji skarżąca w piśmie z 06.09.2004 r. m.in. podniosła, odnosząc się do stwierdzenia organu II instancji, że przedłożona umowa nie zawiera adnotacji Urzędu Skarbowego o uiszczeniu od zawartej umowy pożyczki opłaty skarbowej, że obowiązek podatkowy jest sprawą wyłącznie pomiędzy podatnikiem, a organami zobowiązanymi do pobierania podatków i pozostaje bez wpływu na ważność czynności prawnej jaką jest umowa pożyczki. Nie wywiązanie się z obowiązku podatkowego może rodzić co najwyżej odpowiedzialność karno-skarbową, jednakże nie powoduje nieważności umowy cywilno-prawnej. Zdaniem skarżącej interpretacja zaproponowana przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję jest właśnie wykładnią, która w sposób niedopuszczalny zawęża krąg uprawnionych podmiotów. Gdyby celem ustawodawcy było przyznanie pomocy wyłącznie na spłatę pożyczek bankowych, niewątpliwie takiego zapisu by dokonał. Zaprzeczyła, aby przedłożona umowa miała charakter fikcyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim na wstępie należy zwrócić uwagę na sprzeczność między zaskarżoną decyzją (jak również decyzją organu I instancji), a odpowiedzią na skargę w zakresie wskazania podstawy prawnej decyzji. Z zaskarżonej decyzji wynika expressis verbis, iż wydano ja na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26.04.1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.) oraz § 2 pkt 16 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 06.02.2004 r. w sprawie siedzib, terytorialnego zasięgu i szczegółowego zakresu działania dyrektorów okręgowych Służby Więziennej oraz struktury organizacyjnej okręgowych inspektoratów Służby Więziennej (Dz. Urz. MS Nr 2, poz. 6). Natomiast w odpowiedzi wskazano, że organy administracyjne I i II instancji przy rozpatrywaniu sprawy przyznania pomocy finansowej B. G. – oparły się na obowiązujących (w dacie złożenia przez nią wniosku o udzielenie pomocy finansowej – 21.04.1995 r.) – przepisach: • ustawie o Służbie Więziennej z dnia 10 grudnia 1959 r. (Dz. U. z 1984 r. Nr 29, poz. 149 z późn. zm.)., • zarządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 16.09.1994 r. w sprawie określania zasad przyznawania i wysokości pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. Urz. MS Nr 4, poz. 24). Przy rozstrzyganiu skargi dla Sądu oczywiście istotne było wskazanie przez organ podstawy prawnej w zaskarżonej decyzji (zgodnej zresztą z obowiązującym wówczas prawem), a nie w odpowiedzi na skargę. Art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.), na który wskazano w zaskarżonej decyzji stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Powołany zaś – in fine uzasadnienia zaskarżonej decyzji przepis § 1 pkt 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16.09.1994 r. w sprawie określenia zasad przyznawania i wysokości pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. Urz. MS Nr 4, poz. 24). – ściślej stanowi, że pomoc budżetowa ze środków budżetowych Ministerstwa Sprawiedliwości na budownictwo mieszkaniowe jest przyznawana na kupno domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego, prawa do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej oraz spłatę kredytu (pożyczki) zaciągniętego na ten cel. Wskazane w zaskarżonej decyzji rozporządzenie wykonawcze nie zawęża (nie czyni tego też ustawa) możliwości uzyskania pomocy finansowej w spłacie kredytu czy pożyczki do :kredytów lub pożyczek zaciągniętych w bankach a nie wynikających z umów-pożyczek zaciągniętych od osób fizycznych", jak to dodatkowo wskazano w odpowiedzi na skargę. W tej sytuacji, skoro organ administracyjny dysponując przedłożoną przez skarżącą, a dołączoną do wniosku umową miał wątpliwości, czy wymieniona w niej kwota była pożyczką zaciągnięta na cel, o którym mowa w przywołanym w zaskarżonej decyzji zarządzeniu, stosownie do zasad ogólnych kpa wymienionych w art. 6, 7 i 8 – powinien był przeprowadzić właściwe postępowanie dowodowe, czego jednak nie uczyniono. Rozwinięciem tych ogólnych zasad, w tym przede wszystkim wyrażonej w art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej ("W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli") są szczegółowe przepisy zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego dotyczące postępowania dowodowego. Wynika z nich – art. 75 § 1 kpa – m.in., że jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ administracji, po myśli art. 77 § 1 i 78 § 1 kpa obowiązany zaś jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Stosownie zaś do treści art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wobec naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania, wobec spełnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) oraz art. 152 tej ustawy, skargę uwzględniono i orzeczono jak wyżej. Prowadząc ponownie postępowanie organ administracyjny, przed wydaniem merytorycznej decyzji, postąpi stosownie do wskazanych wyżej przepisów i dopiero po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego rozstrzygnie merytorycznie sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego, stosując obowiązujące w chwili rozstrzygania przepisy prawa. Należy bowiem zwrócić w tym miejscu uwagę, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji obowiązywało inne rozporządzenie wykonawcze niż wskazane w tej decyzji, a mianowicie rozporządzenie wskazane w podstawie prawnej decyzji organu I instancji. Organ II instancji, mimo iż utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję (a więc również co do podstawy prawnej) nie wyjaśnił w swej decyzji przyczyn zmiany podstawy prawnej. Rozporządzenie wskazane w podstawie prawnej decyzji organu I instancji w § 5 ust. 3 określa, jakie dokumenty winny być dołączone do wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na art. 200 przywołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.