II SA/Bd 704/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. sprawy ze skargi T. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenie postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta G. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz radcy prawnego M. L. 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta G., na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako kpa) w zw. z art. 1 ust. 1 i 3 oraz art. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [....], obręb [....], o powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej [...]. Uzasadniając orzeczenie organ wskazał, że w dniu [...], w związku z wnioskiem Spółdzielni Mieszkaniowej w G. oraz innych wyszczególnionych w rozstrzygnięciu współużytkowników wieczystych ww. nieruchomości, mających prawo odrębnej własności lokali mieszkalnych, wszczął on postępowanie administracyjne w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości. Następnie, jak wyjaśnił, kierując się regulacjami art. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz okolicznością, że z żądaniem przekształcenia wystąpiło 95 ze 167 współużytkowników wieczystych nieruchomości, zwrócił się on pismami z dnia [...] do pozostałych współużytkowników, którzy nie wystąpili z wnioskiem o przekształcenie prawa z informacją o toczącym się postępowaniu w sprawie oraz o możliwości złożenia sprzeciwu wobec złożonego wniosku o przekształcenie. W odpowiedzi na pismo informujące, sprzeciw wobec złożonego wniosku zgłosili w wyznaczonym terminie: D. K. (ul. [...] m [...]) oraz J. i T. W. ([...] m [...]). Organ wyjaśnił, że w takiej sytuacji (wniesienie sprzeciwu przez co najmniej jednego współużytkownika wieczystego), zgodnie z art. 2 ust. 2 ww. ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., zawiesza się prowadzone postępowanie w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, natomiast przepis art. 199 Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio, co oznacza, że zainteresowane osoby mogą dochodzić swoich praw przed Sądem Rejonowym w G., który wyda orzeczenie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współużytkowników wieczystych. Poza wskazaną podstawą zawieszenia postępowania organ powołał się na okoliczność ustalenia w toku prowadzonego postępowania zgonów następujących osób, będących jego stronami tj. J. D. - w dniu [...], J. B. - w dniu [...], B. B. - w dniu [...], S. T. - w dniu [...], E. K. - w dniu [...], J. P. - w dniu [...], R. Z. - w dniu [...], R. K. - w dniu [...] oraz D. S. - w dniu [...]. Powołując się na przepis art. 97 § 1 kpa organ I instancji stwierdził, że prowadzone postępowanie o przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości należało także i z tego powodu zawiesić, że wezwanie spadkobierców w niniejszej sprawie nie jest możliwe, gdyż nie są oni znani organowi, nie jest wiadomym, czy działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej obejmującej przedmiotową nieruchomość, a także nie działa w sprawie kurator wyznaczony przez sąd. Podkreślił również, że dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji konieczne jest ustalenie spadkobierców zmarłych osób, które może nastąpić w drodze postępowania spadkowego przeprowadzonego przez sąd powszechny lub poświadczenia dziedziczenia sporządzonego przez notariusza. W tym stanie rzeczy podsumował, że przedmiotowe postępowanie należało zawiesić na podstawie art. 97 §1 pkt 1 i 4 kpa, jako że w okolicznościach przedmiotowej sprawy współużytkownicy wieczyści mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który wyda orzeczenie, mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współużytkowników wieczystych, a ponadto dla rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji niezbędne jest ustalenie spadkobierców po zmarłych osobach. Na powyższe postanowienia zażalenie wniosła T. P., domagając się ustanowienia prawa własności przedmiotowego gruntu na postawie art. 1 protokołu pierwszego Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zaskarżonemu postanowieniu strona zarzuciła omijanie prawa, ograniczanie jej praw, lekceważenie jej statusu (nie jest członkiem SM, ma wyodrębnioną własność lokalu), faworyzowanie Spółdzielni i uzależnienie interesów osób trzecich od jej woli, oparcie rozstrzygnięcia na prawie krajowym niezgodnym z normami nadrzędnymi, a także brak dowodów i brak przejrzystości rozstrzygnięcia. Strona wskazała również, że w sprawie organ wysłał pisma informujące o prawie wniesienia sprzeciwu do byłych najemców mieszkań lokatorskich, którzy skorzystali z ustawy z 2007 r. i, że status tych osób całkowicie różni się od jej statusu. Podniosła ponadto, że istnieją następcy prawni osób zmarłych. Po rozpatrzeniu ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. postanowieniem z dnia [...] nr [...], na postawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 83, dalej powoływanej jako ustawa ), art. 97 § 1 pkt 1, art. 101 § 3, art. 123 i art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy w motywach rozstrzygnięcia przedstawił taką samą argumentację zasadności orzeczenia o zawieszeniu postępowania jak organ I instancji. W tym zakresie wskazał, że skoro z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], wystąpili współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów we współużytkowanym gruncie wynosi więcej niż połowę, a w sprawie wniesiony został sprzeciw, to tym samym organ I instancji zobligowany był zawiesić prowadzone postępowanie, gdyż przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. nie pozostawia miejsca na uznanie administracyjne czy jakąkolwiek dowolność organu w tej kwestii. Odnosząc się natomiast do podstawy zawieszenia określonej w art. 97 § 1 pkt 1 kpa podkreślił, że z ustaleń organu I instancji wynika, iż po podpisaniu przedmiotowego wniosku, ale przed jego złożeniem we właściwym organie zmarli następujący współużytkownicy wieczyści gruntu: B. B. (w dniu [...]), S. T. (w dniu [...]), E. K. (w dniu [...]), J. P. (w dniu [...]), R. Z. (w dniu [...]), R. K. (w dniu [...]), D. S. (w dniu [...]). Ponadto, jak wyjaśnił, doszło także do zgonu współużytkowników wieczystych, którzy nie składali wniosków w powyższej sprawie, tj.: J. D. (w dniu [...]) i J. B. (w dniu [....]). Osoby te, gdyby żyły, byłyby stronami niniejszego postępowania, zaś w chwili obecnej przymiot ten przysługuje ich następcom prawnym. Jednocześnie organ podkreślił, iż jedynie w stosunku do B. B. dysponuje kserokopią postanowienia sądowego o stwierdzeniu nabycia spadku po ww. zmarłej na rzecz jej męża i dwóch synów, którzy to złożyli oddzielny wniosek w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W związku z tym organ zaznaczył, że do momentu wydania przez sąd deklaratywnego orzeczenia o stwierdzeniu nabycia spadku (względnie sporządzenia przez notariusza aktu poświadczenia dziedziczenia) zachodzi dla organu administracji publicznej niemożliwość wezwania spadkobierców strony do udziału w postępowaniu. Spadkobiercy zmarłej strony nie są w tym wypadku ustaleni. Wskazując, że obok przeszkód natury prawnej, niemożliwość wezwania może wynikać także z przyczyn faktycznych SKO stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiły i tego rodzaju okoliczności, jako że wezwanie spadkobierców zmarłych stron nie jest możliwe, gdyż nie są oni znani organom prowadzącym postępowanie. Również, jak wyjaśnił, nie jest wiadomym, czy zostały powołane osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej (względnie kurator). Ponadto podkreślił, że w związku ze śmiercią niektórych współużytkowników wieczystych niniejsze postępowanie nie podlega także obligatoryjnemu umorzeniu jako bezprzedmiotowe, co jest ostatnią przesłanką determinującą zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa. W świetle powyższego oraz materiału dowodowego sprawy skonstatował, iż organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych oraz trafnie określił ich prawne konsekwencje. Ustosunkowując się natomiast do argumentów zażalenia wskazał, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność rezygnacji strony z członkostwa w Spółdzielni Mieszkaniowej w G., że w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności istotne jest wyłącznie to, czy dana osoba posiada status użytkownika wieczystego, że z tytułu rezygnacji z członkostwa w Spółdzielni Mieszkaniowej w G. nie wynikają dla strony żadne prawne konsekwencje w tej sprawie, że instytucja użytkowania wieczystego funkcjonuje w polskim systemie prawnym, czego wyrazem są powołane na wstępie uzasadnienia akty prawne, na których oparte zostało działanie orzekających w sprawie organów oraz, że bezpodstawne i gołosłowne pozostają zarzuty strony o ograniczaniu jej praw, braku przejrzystości sprawy, lekceważeniu strony i wyrządzeniu jej szkody. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe postanowienie T. P. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Natomiast w piśmie z dnia [...] wniosło o stwierdzenie nieważności postanowień organów obu instancji, wskazując, że w sprawie nie występowała jako strona postępowania Gmina G., które jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. W imieniu bowiem ww. działał Prezydenta Miasta G. jako organ. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje: Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej powoływanej jako ppsa), Sąd stwierdza, że objęte kontrolą sądową postanowienie SKO w T. oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta G. z dnia [...], nie odpowiadają prawu z przyczyn, które Sąd dostrzegł z urzędu i jako takie podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego poprzez ich uchylenie przez orzekający Sąd. W niniejszej sprawie organy obu instancji uzasadniając wydane w sprawie postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], powołały się na okoliczności objęte hipotezą art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa tj. na fakt wniesienia przez co najmniej jednego współużytkownika wieczystego sprzeciwu wobec wniosku złożonego przez współużytkowników, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę, a ponadto na okoliczność śmierci stron postępowania, a więc podstawę zawieszenia określoną w art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Kontrola sądowa sprawy, dokonywana pod względem kryterium legalności, sprowadza się zatem do oceny, czy w przedmiotowej sprawie zaistniały powołane przez orzekające organy przesłanki zawieszenia postępowania i czy w konsekwencji zasadnym było wydanie orzeczenia o zawieszeniu prowadzonego przed organami postępowania o przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy, że zasady, zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz proces przekształceń prawa użytkowania wieczystego w prawo własności reguluje ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Przywołana ustawa normuje także i przypadek przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w sytuacji występowania nieruchomości wspólnej, objętej współużytkowaniem wieczystym, a więc, gdy udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego. W takim przypadku współużytkowania wieczystego nieruchomości, zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy, z żądaniem przekształcenia winni wystąpić wszyscy współużytkownicy wieczyści, z zastrzeżeniem sytuacji opisanej w ust. 2. Przepis ten stanowi, że z żądaniem przekształcenie mogą wystąpić także współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę, z tym, że jeżeli co najmniej jeden współużytkownik wieczysty zgłosi sprzeciw wobec złożonego wniosku o przekształcenie, to właściwy organ zawiesza postępowanie, a przepis art. 199 Kodeksu cywilnego stosuje się w takim przypadku odpowiednio. W myśl art. 199 Kodeksy cywilnego do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jesz zgoda wszystkich współwłaścicieli; w przypadku braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Z przytoczonych przepisów wynika, że w przypadku współużytkowania wieczystego nieruchomości, z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić dwie grupy podmiotów tj. wszyscy współużytkownicy wieczyści (co stanowi regułę), oraz na zasadzie możliwego odstępstwa od wskazanej reguły – współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę. W tym ostatnim jednak przypadku organ zobligowany jest wystąpić do pozostałych współużytkowników wieczystych z informacją o złożonym wniosku o przekształcenie i o możliwości wniesienia sprzeciwu. Ustawodawca bowiem wyraźnie w przepisie art. 2 ust. 2 zd. 2 omawianej ustawy wskazał na uprawnienie współużytkownika wieczystego, który nie wystąpił z żądaniem przekształcenia, do zgłoszenia sprzeciwu wobec złożonego wniosku o przekształcenie stanowiąc przy tym jednoznacznie, że w sytuacji zgłoszenia takiego sprzeciwu organ zawiesza postępowanie, zaś przepis art. 199 Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio. Stosowanie odpowiednio wskazanego przepisu Kodeksu cywilnego oznacza, że zainteresowani przekształceniem współużytkownicy wieczyści mający co najmniej połowę udziałów mogą dochodzić swoich praw przed sądem powszechnym w trybie art. 199 Kodeksu cywilnego oraz, że rozstrzygnięcie sądu powszechnego może zastąpić w takim wypadku brakującą zgodę sprzeciwiających się współużytkowników wieczystych. Do czasu podjęcia ewentualnego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny nie jest więc możliwe kontynuowanie postępowania administracyjnego co do istoty sprawy dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Dlatego też w sytuacji wniesienia sprzeciwu przepis art. 2 ust. 2 ustawy obliguje organ administracyjny do zawieszenia toczącego się postępowania w tym przedmiocie nie pozostawiając organowi jakiejkolwiek dowolności w tym zakresie. Z powyższego wynika, że cała procedura przewidziana w art. 2 ust. 2 ustawy tj. poinformowanie przez organ pozostałych współużytkowników wieczystych o złożonym wniosku o przekształcenie i o możliwości wniesienia sprzeciwu, a następnie w przypadku wniesienia sprzeciwu zawieszenie postępowania celem umożliwienia żądającym przekształcenia skorzystania z możliwości wystąpienia do sądu powszechnego o podjęcie rozstrzygnięcia zastępującego zgodę osób sprzeciwiających się (art. 199 Kodeksu cywilnego), ma miejsce jedynie w przypadku, gdy z wnioskiem o przekształcenie wystąpią do organu współużytkownicy wieczyści mający co najmniej połowę udziałów w nieruchomości wspólnej. Przepis art. 2 ust. 2 ustawy zobowiązuje bowiem organ do zawieszenia postępowania wyłącznie w sytuacji wniesienia sprzeciwu przez co najmniej jednego współużytkownika wieczystego, co może mieć miejscy tylko, gdy z żądaniem przekształcenia prawa wystąpią współużytkownicy mający przynajmniej połowę udziałów w nieruchomości wspólnej. Oczywistym jest bowiem, że w przypadku gdyby z żądaniem przekształcenia wystąpili do organu współużytkownicy mający mniej niż połowę udziałów, całkowicie bezcelowym i pozbawionym sensu byłoby zwracanie się przez organ do pozostałych współużytkowników z informacją o złożonym wniosku i o możliwości wniesienia sprzeciwu, albowiem w takiej sytuacji przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na gruncie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. jest w ogóle niemożliwe z przyczyn podmiotowych, jako że ustawodawca możliwość taką ustanowił jedynie w przypadku wniosku złożonego przez wszystkich współużytkowników, lub też jako wyjątek od tej reguły w przypadku wniosku współużytkowników mających co najmniej połowę udziałów, ale w tej ostatniej sytuacji wyłącznie, gdy albo pozostali współużytkownicy nie wniosą sprzeciwu wobec złożonego wniosku o przekształcenie, albo tez w przypadku jego wniesienia, gdy sąd powszechny rozstrzygnie na korzyść współużytkowników mających przynajmniej połowę udziałów, co umożliwić ma i czemu ma służyć przewidziana w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. instytucja zawieszenia postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie natomiast orzekające organy rozstrzygnęły o zawieszeniu toczącego się postępowania w sprawie przekształcenia prawa współużytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo jej własności, wskazując jednocześnie w uzasadnieniu wydanego w sprawie postanowienia na okoliczności poddające w wątpliwość prawidłowość ustalenia, że wniosek o przekształcenie złożyli współużytkownicy wieczyści mający co najmniej połowę udziałów w nieruchomości wspólnej. Tymczasem jak Sąd wykazał powyżej, ustalenie to stanowi warunek konieczny wszczęcia procedury określonej w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., a wiec w konsekwencji możliwości zawieszenia postępowania. I tak w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania Prezydent Miasta G. powołał się na okoliczność śmierci następujących osób: J. D. - w dniu [...], J. B. - w dniu [...], B. B. - w dniu [...], S. T. - w dniu [...], E. K. - w dniu [...], J. P. - w dniu [...], R. Z. - w dniu [...], R. K. - w dniu [...] oraz D. S. - w dniu [...]. Organ II instancji także przywołał w uzasadnieniu orzeczenie te okoliczności faktyczne wskazując przy tym, że wszystkie ww. osoby, z wyjątkiem J. D. i J. B., podpisały wniosek o przekształcenie, z tym że zmarły przed jego złożeniem we właściwym organie, natomiast współużytkownicy J. D. i J. B. nie składali wniosku w przedmiocie przekształcenia prawa, ale gdyby żyli – jak wyjaśnił – byłyby stronami niniejszego postępowania, zaś w chwili obecnej przymiot ten przysługuje ich następcom prawnym. Z powyższych ustaleń organów obu instancji bezsprzecznie wynika, że wszyscy wskazani powyżej współużytkownicy wieczyści zmarli przed złożeniem w organie przedmiotowego wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wspólnej w prawo jej własności, a zatem przed wszczęciem postępowania w sprawie o przekształcenie (art. 61 § 3 kpa). Przytoczone bowiem przez orzekające organu daty śmierci ww. osób miały miejsce przed dniem [...], tj. datą złożenia przedmiotowego wniosku o przekształcenie. Tym samym więc, skoro organy dysponowały informacją o śmierci ww. osób przed momentem wszczęcia postępowania w sprawie przekształcenia prawa, to w konsekwencji nie było żadnych podstaw, aby udziały tych osób w nieruchomości wspólnej doliczać do udziałów współużytkowników wieczystych żądających przekształcenia. Osoby te bowiem w momencie składania wniosku o przekształcenie nie żyły, w związku z czym jako osoby nieżyjące nie mogły skutecznie żądać przekształcenie prawa. W sytuacji zatem braku możliwości sumowania udziałów osób nieżyjących i braku uwzględnienia tej kwestii przez orzekające w sprawie organy, Sąd nie jest w stanie ocenić, czy w sprawie istniały podstawy do wystąpienia do współużytkowników wieczystych nie składających wniosku o przekształcenie z informacją o toczącym się postępowaniu i o możliwości wniesienia sprzeciwu, a w konsekwencji do zawieszenia postępowania z powodu wniesienia sprzeciwu. Te czynności można bowiem dokonać, jak już podkreślono wyżej, jedynie w sytuacji, gdy z żądaniem przekształcenia wystąpili współużytkownicy wieczyści, których udziały wynoszą co najmniej połowę. Kwestia ta jest natomiast w przedmiotowej sprawie niejasna, bowiem z uzasadnień orzeczeń organów obu instancji wynika, że przystępując do procedury określonej w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. nieprawidłowo uwzględniły one udziały w nieruchomości wspólnej współużytkowników wieczystych nieżyjących w momencie składania wniosku o przekształcenie i wszczęcia postępowania w sprawie. Nie jest zatem wiadomym, czy w przypadku wykluczenia udziałów tych nieżyjących osób, suma udziałów osób występujących z żądaniem przekształcenia prawa wyniosłaby przynajmniej połowę w nieruchomości wspólnej, a tym samym, czy organ był w ogóle uprawniony do poinformowanie pozostałych współużytkowników wieczystych o złożonym wniosku o przekształcenie i o możliwości wniesienia sprzeciwu, a następnie wobec wniesienia sprzeciwu do zawieszenie postępowania celem umożliwienia żądającym przekształcenia skorzystania z możliwości określonych w art. 199 Kodeksu cywilnego. W tym stanie rzeczy, z powodu niewyjaśnienia w sposób niebudzący wątpliwości i zgodny z przepisami prawa tej istotnej w sprawie kwestii dotyczącej wielkości udziałów w nieruchomości wspólnej współużytkowników wieczystych występujących z żądaniem przekształcenia ich prawa w prawo własności tej nieruchomości, oraz okoliczności, że ustalenie to tj. czy w sprawie z żądaniem przekształcenia wystąpili do organu współużytkownicy wieczyści mający co najmniej połowę udziałów w nieruchomości wspólnej stanowi warunek konieczny do podjęcia czynności określonych w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. a więc i do możliwości zawieszenia postępowania, Sąd uznał postanowienia organów obu instancji, jako pozbawione takiego prawidłowego ustalenia, za naruszające art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 ust. 3 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. i art. 97 § 1 pkt 4 kpa i tym samym nie mogące się ostać w obrocie prawnym. Wskazane powyżej okoliczności dotyczące śmierci ww. współużytkowników wieczystych przed wszczęciem przedmiotowego postępowania stanowią również o naruszeniu w sprawie w sposób ewidentny przepisu art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Przewidziane w tym przepisie przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania w postaci śmierci strony przy jednoczesnym braku możliwości wezwania jej spadkobierców do udziału w postępowaniu oraz nie zaistnieniu okoliczności z art. 30 § 5 kpa i braku podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, zobowiązuje organ w razie jej wystąpienia do zawieszenia jedynie toczącego się postępowania. Z samej istoty bowiem instytucja zawieszenia postępowania związana jest z tokiem postępowania administracyjnego, a zatem stosuje się ją od momentu wszczęcia postępowania aż do wydania decyzji przez organ administracyjny w sytuacji, gdy zachodzi konieczność przerwania toku postępowania z przyczyn natury faktycznej lub prawnej. Z powyższego wynika, że wystąpienie jednej z ustawowych przyczyn zawieszenia musi mieć miejsce w trakcie toczącego się postępowania, a nie przed jego wszczęciem. W niniejszej sprawie natomiast wszystkie ww. podmiotu zmarły przed wszczęciem przedmiotowego postępowania. W związku z tym nie nabyły one jeszcze statusu strony tego postępowania, a ich śmierć nie ma żadnego znaczenia i wpływu na tok tego postępowanie, jako że zostało ono wszczęte dopiero po ich śmierci i to w związku z wnioskiem o przekształcenie złożonym przez osoby żyjące w momencie składania wniosku do organu, a nie w czasie jego podpisania. Ta ostatnia okoliczność bowiem, wbrew stanowisku orzekających organów, nie warunkuje ani możliwości wszczęcia postępowania, ani tym bardziej jego zawieszenia. Konsekwencją poczynionych uwag jest konstatacja, że w przedmiotowej sprawie orzekające organy, powołując się na przesłankę zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 1 kpa, w związku śmiercią ww. współużytkowników wieczystych nieruchomości gruntowej przed wszczęciem postępowania, w sposób oczywisty naruszyły wskazany przepis, albowiem okoliczność śmierci w takim momencie (nie w toku postępowania) ww. podmiotów, w żadnym wypadku nie uprawniała do zawieszenia postępowania w oparci i tą przesłankę zawieszenia. W końcu stwierdzić należy, ze nie ma podstaw prawnych do uwzględnienia zawartego w piśmie procesowym z [...] pełnomocnika skarżącej zarzutu nieważności postępowania z powodu nie uczestniczenia w postępowaniu Gminy G. jako strony postępowania. Ocena zasadności tego zarzutu wymaga analizy statusu prawnego gminy i innych jednostek samorządu terytorialnego oraz ich organów w sytuacji, gdy organy tych jednostek upoważnione zostały do orzekania w określonych kategoriach spraw administracyjnych w pierwszej instancji. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uchwale siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt. OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115), że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Zatem należy podzielić pogląd, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza co do zasady zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jej dominium. W myśl art. 3 ust.1 omawianej ustawy decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wydaje: 1) starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej - w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym również nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne; 2) wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa - odpowiednio w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. W świetle tego uregulowania właściwości organów do orzekania o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości uznać należy, że powierzenie organowi gminy kształtowania stosunków prawnych, których jedną ze stron jest gmina wyłącza możliwość występowania w tej sprawie gminy jako strony postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma zatem statusu strony w tym postępowaniu. Biorąc więc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej istotne naruszenie prawa dostrzeżone przez Sądu z urzędu, uznając przy tym zarzuty skargi za bezzasadne i nie dotyczące przedmiotu sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji. O wstrzymaniu wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 ppsa, zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2002 r. Nr 163 poz. 1349 ze zm.).