II SA/Bd 704/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2020 r. sprawy ze skargi M. o. na decyzję Inne z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za usługi wodne oddala skargę. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w I. w informacji rocznej z dnia [...] maja 2020 r. ustalającej wysokość opłaty stałej za usługi wodne nr [...], działając na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz. 310, dalej "u.p.w.") w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w I. decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...], ustalił M. spółce z o.o. w B. (skarżącej) opłatę stałą w wysokości 135,00 zł za odprowadzenie wód opadowych i roztopowych do wód za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. W informacji rocznej wyjaśniono, że opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w., jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 zł na dobę za 1 mł/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 366 dni i maksymalnej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 0,148 mł/s. Natomiast wysokość jednostkowej stawki opłaty stałej została określona w § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502). Ponadto określono, że opłatę należy uiścić w kwartalnych ratach płatnych w następujących terminach: 1) za I kwartał - w terminie do 30 kwietnia 2020 r. w wysokości 33,75 zł 2) za II kwartał - w terminie do 31 lipca 2020 r. w wysokości 33,75 zł, 3) za III kwartał - w terminie do 31 października 2020 r. w wysokości 33,75 zł, 4) za IV kwartał - w terminie do 31 stycznia 2021 r. w wysokości 33,75 zł. Skarżąca wniosła reklamację od powyższej informacji rocznej, w której podniosła, że w obliczeniach nie uwzględniono ilości dni opadowych. W związku z powyższym skarżący zwrócił się z prośbą o korektę opłaty stałej i uwzględnienie w obliczeniach średniorocznej ilość dni opadowych, które w latach 2011-2018 wyniosły 163 (wg danych przekazanych z Instytutu Technologiczno-Przyrodniczego w B. ) lub 150 dni (wg danych uzyskanych z deszczomierzy należących do skarżącej). W ocenie skarżącej do naliczenia przedmiotowej opłaty należy przyjąć 170 dni opadowych (zamiast 366). W wyniku rozpoznania reklamacji Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w I., decyzją z [...] czerwca 2020 r. znak: [...], określił skarżącej opłatę stałą za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r., w wysokości 135,00 zł. W uzasadnieniu organ stwierdził, że nie uznał reklamacji skarżącej, gdyż zgodnie z art. 271 ust. 4 u.p.w. wysokość opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w mł/s, odprowadzanych do wód. W ocenie organu w opłacie stałej za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych do wód ustawodawca obliguje do wyrażenia maksymalnej presji na środowisko wodne w jednostce czasu - w opłacie stałej jest zawarta gotowość do przyjęcia przez środowisko wód opadowych i roztopowych zgodnie z ilością dni obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego w danym roku, nie zaś faktyczna ilość dni korzystania przez podmiot z tego pozwolenia. Organ powołał również treść przepisów § 1 i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Wyjaśnił, że w pozwoleniu wodnoprawnym z 15 listopada 2019 r. określono maksymalny zrzut wód opadowych lub roztopowych, nie zróżnicowano ich ilości na okres bezdeszczowy i w czasie opadów i w tej sytuacji, w ocenie organu, brak było podstaw do uwzględnienia reklamacji. W skardze na powyższą decyzję spółka M. (reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika) zarzuciła naruszenie: 1) art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. - poprzez błędną wykładnię i przyjęcie za podstawę obliczenia opłaty stałej parametru czasu wyrażonego w dniach i wynoszącego 366 dni, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie podstawą winien być parametr wynoszący 170 dni – tj. ilość dni faktycznego odprowadzania wód opadowych i roztopowych; 2) art. 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej "k.p.a.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w rozstrzygnięciu na niekorzyść strony wątpliwości, co do treści normy prawnej, w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku o charakterze pieniężnym, 3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a – polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażające się w zignorowaniu informacji, wynikających z obserwacji i analiz danych zyskanych z deszczomierzy należących do skarżącej oraz diagramów klimatycznych, dostępnych na stronie [...] w B. – dotyczących średniej rocznej ilości dni z opadami. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony. Wadą zaskarżonej decyzji, w ocenie skarżącej, jest niezastosowanie przez organ powyższej zasady. Skarżąca stanęła na stanowisku, że analiza danych z deszczomierzy musi prowadzić do wniosku, iż nie jest możliwe, aby odprowadzanie przez spółkę wód opadowych i roztopowych odbywało się przez cały rok - w sytuacji, w której średnioroczna ilość dni z opadem w B. nie przekracza 170 dni. Skarżąca zwróciła przy tym uwagę na okoliczność, że pozwolenie wodnoprawne nie wskazuje konkretnie ilości dni, kiedy dochodzić będzie do wprowadzania wód opadowych i roztopowych do wód. Zdaniem skarżącej organ całkowicie błędnie założył, że odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód następuje codziennie. Spółka, zarzucając organowi naruszenie art. 7a k.p.a. i brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy w odniesieniu do "czasu wyrażonego w dniach", zaprezentowała jednocześnie stanowcze stanowisko, według którego wyniki już samej wykładni językowej normy zawartej w art. 271 ust. 4 u.p.w. prowadzi do wniosku, iż dla ustalenia opłaty stałej należy przyjmować taką ilość dni w roku, w których faktycznie (zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym) dochodzi do odprowadzania wód opadowych i roztopowych. W ocenie skarżącej istotą opłaty jest ustalenie jej na poziomie adekwatnym do faktycznego odprowadzania wód opadowych. Nakładając sporną opłatę organ naruszył też według skarżącej zasadę proporcjonalności wyrażoną art. 8 § 1 k.p.a., albowiem istotą opłaty jest ustalenie jej na poziomie adekwatnym do faktycznie odprowadzanych wód opadowych i roztopowych. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów zaprezentowanych w skardze organ stwierdził, że jest zasadnicza różnica między opłatą stałą i zmienną, a tylko ta druga powiązana jest z rzeczywistą ilością wody i uzależniona jest od faktycznej ingerencji w środowisko. Opłata stała jest pewnym założeniem i jeżeli podstawą jej obliczenia będzie faktyczna ilość odprowadzanej wody, przestanie być opłatą stałą, gdyż upodobni się w tej sytuacji do opłaty zmiennej. Organ zwrócił też uwagę, że opłata stała wnoszona jest (zgodnie z art. 271 ust. 6 u.p.w.) w 4 równych ratach kwartalnych. Skoro zatem opłata ustalana jest w formie informacji rocznej, podzielona jest kwartalnie – to oczywistym jest, że odnosi się ona do jednego roku, a skoro tak, to "jako podstawę obliczenia opłaty należało przyjąć 270 dni – tj. ilość dni od dnia uprawomocnienia się decyzji wodnoprawnej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna, dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a."), wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie dopatrzył się bowiem naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Podstawę ustalenia wysokości opłaty w niniejszej sprawie stanowił art. 271 ust. 4 u.p.w. oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z art. 271 ust. 4 u.p.w., wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: 1) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 2) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast - ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w mł/s, odprowadzanych do wód. Przedmiotem sporu między stronami w istocie jest kwestia sposobu rozumienia normatywnego zwrotu "czas wyrażony w dniach", opisującego jeden z czynników iloczynu stanowiącego podstawę do obliczenia wysokości opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w.). W ocenie strony skarżącej powyższa opłata stała nie jest opłatą, której ustalenie następuje przez sztywne przyjęcie, że czynnik czasowy iloczynu będącego podstawą obliczenia wysokości opłaty jest stały, obejmując zawsze rok rozumiany jako 365 (366 w roku przestępnym, jakim jest rok 2020) dni. Strona skarżąca zakwestionowała w ten sposób stanowisko organu, zgodnie z którym przedmiotowa opłata stała ma charakter opłaty rocznej, uniezależnionej od rzeczywistej liczby dni odprowadzania wód opadowych lub roztopowych (np. z uwagi na ilość dni opadowych lub dni roztopowych występujących na danym terenie w ciągu całego roku). W efekcie - sporne między stronami okazało się rozumienie samego charakteru opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Zdaniem strony skarżącej powyższa kategoria opłaty nie powinna być wnoszona za cały okres roczny, powinna być za to zależna od rzeczywistej liczby dni z opadami, ewentualnie od średniorocznej dni z opadami występującymi na danym terenie. Oceniając istotę powyższego sporu, Sąd stwierdza, że stanowisko strony skarżącej jest błędne. Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.p.w. opłaty za usługi wodne uiszcza się m.in. za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Zgodnie natomiast z art. 270 ust. 11 u.p.w. opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Z kolejnych ustępów art. 270 u.p.w. jednoznacznie wynika, że ustawodawca wprowadzając podział opłat za usługi wodne na opłaty stałe i opłaty zmienne, wyraźnie zmierzał do ustanowienia odmiennego celu i charakteru tych opłat. Opłata stała stanowi ustalany abstrakcyjnie, według określonego wzoru, ekwiwalent za gotowość środowiska do świadczenia usług określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Inaczej rzecz ujmując, opłata stała jest odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do przyjęcia wód opadowych i roztopowych w ramach usług wodnych przez cały rok. Opłata ta naliczana jest w taki sam sposób w stosunku do wszystkich podmiotów korzystających z określonych usług wodnych, a jej wysokość jest zróżnicowana wyłącznie w zależności od treści pozwolenia wodnoprawnego. Z kolei opłata zmienna wnoszona jest za określone usługi wodne. Opłata ta stanowi zindywidualizowany ekwiwalent za korzystanie ze środowiska, który uzależniony jest od mierzalnych parametrów. Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że o ile wysokość opłaty zmiennej jest uzależniona od faktycznej ingerencji w środowisko naturalne, o tyle wysokość opłaty stałej kształtują te same czynniki, a jej wysokość zależy wyłącznie od ilości, jak w rozpoznawanej sprawie, odprowadzanych wód opadowych i roztopowych określonych w pozwoleniu wodnoprawnym . Taki sposób wykładni potwierdza jasne i niebudzące wątpliwości zestawienie językowe treści rozważanych przepisów (np. art. 270 ust. 1 p.w. – "Opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych"; art. 270 ust. 11 p.w. – "Opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych (...) składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych"). W tej sytuacji nie można zgodzić się z twierdzeniem, że czynnik czasu korzystania z wód jako element iloczynu będącego podstawą obliczenia wysokości opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast może być rozumiany jako okres rzeczywistego odprowadzania wód opadowych lub roztopowych w ciągu roku lub jako średnioroczny okres dni deszczowych. Opłata stała, o której mowa w art. 270 ust. 11 u.p.w., jest bowiem opłatą roczną uiszczaną co do zasady za pełny okres roczny (rozumiany jako rok kalendarzowy), w 4 równych kwartalnych ratach (art. 271 ust. 6 u.p.w.), zgodnie z informacją roczną (art. 271 ust. 1 u.p.w.). Już z samego sformułowania, że opłata ma być uiszczona w równych ratach kwartalnych, wynika założenie ustawodawcy, że roczny wymiar opłaty ma charakter stały i od początku roku z góry ustalony ze względu na brak znaczenia rzeczywistej ilości wykorzystanych wód w ciągu roku. Jeśli założenie to byłoby przeciwne, ustawodawca nie mógłby przyjąć, że za każdy z czterech kwartałów wysokość opłaty będzie równa, skoro w każdym kwartale ilość wykorzystanych wód (odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych) mogłaby być inna (np. w miesiącach intensywnych opadów lub roztopów). Przedstawiony przez stronę skarżącą sposób interpretacji art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. nawiązuje do charakteru opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (art. 270 ust 11 u.p.w.). Wprowadzenie wymogu istnienia urządzeń retencyjnych jest logicznie uzasadnione, bowiem faktyczna ilość wód odprowadzonych musi zostać zmierzona w określony, przewidziany prawem sposób (np. za pomocą przewidzianej pojemności urządzeń retencyjnych – zob. art. 272 ust. 5 u.p.w.). W przypadku spornej opłaty stałej ustawodawca oczywiście nie przewidział możliwości pomiaru faktycznej ilości wód odprowadzanych. Przepis art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. przewiduje bowiem, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Czynnik powyższego iloczynu w postaci "określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s" nawiązuje wprost do wartości niezależnej od faktycznej (realnej) ilości wód odprowadzanych (ilość maksymalna określona we właściwym pozwoleniu). Również czynnik czasu odprowadzania wód ("czas wyrażony w dniach") ma charakter stały i niezależny od faktycznej (realnej) ilości dni odprowadzania. Skoro opłata – jak już wyżej stwierdzono – ma charakter roczny i uniezależniony od faktycznej ilości dni odprowadzania, to niewątpliwie czynnik czasowy iloczynu ("czas wyrażony w dniach") musi obejmować wszystkie dni kalendarzowe roku w liczbie co do zasady 365 (z wyjątkiem lat przestępnych – 366). `Trzeba na marginesie podkreślić, że jeżeli opłata stała jest ustalana za okres roczny, jednak czas korzystania z wód jest krótszy niż rok (np. ze względu na wydanie pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego w trakcie roku kalendarzowego lub wyznaczenie terminu obowiązywania pozwolenia krótszego niż rok), możliwa jest sytuacja, w której czynnik czasowy iloczynu z art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. ("czas wyrażony w dniach") nie będzie obejmował pełnych 365 (366) dni, lecz określoną część roku kalendarzowego Warto też jeszcze raz zauważyć, że źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej jest pozwolenie wodnoprawne. Przyznać zatem należy rację organowi, że w realiach rozpoznawanej sprawy, ustalając wysokość spornej opłaty stałej za odprowadzanie do wód [...] wód opadowych lub roztopowych organ zobowiązany był wziąć pod uwagę szacunkową ilość odprowadzonych wód wynikającą z treści wydanego skarżącej pozwolenia wodnoprawnego. W pozwoleniu wodnoprawnym z [...] listopada 2019 r. nie określono liczby dni deszczowych i dni bezdeszczowych do wyliczenia składnika koniecznego do ustalenia opłaty stałej. W treści tego pozwolenia określono dopuszczalną ilość odprowadzanych wód, wskazując 2 parametry: spływ maksymalny i spływ średni roczny. W kontekście przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych, w ocenie Sądu, nie może zatem budzić wątpliwości, że: - po pierwsze, pozwolenie wodnoprawne jest aktem funkcjonującym w obrocie prawnym, a w związku z tym jego treść stanowi podstawę dla organu do dokonania ustaleń w zakresie przyjętego wskaźnika w postaci maksymalnej ilości wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do wód, - po drugie, w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym skarżącej nie określono liczby dni deszczowych i dni bezdeszczowych do wyliczenia składnika koniecznego do ustalenia opłaty stałej, - po trzecie, opłata stała została wyliczona, jako iloczyn stawki opłaty wynoszącej 2,50 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 366 dni i maksymalnej ilości wód odprowadzanych do wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 0,148 mł/s. W postępowaniu prowadzonym w przedmiocie naliczenia opłaty za wprowadzanie ścieków do wód nie ma możliwości kwestionowania ustaleń zawartych w obowiązującym pozwoleniu wodnoprawnym – w tym do średniorocznej ilości wód opadowych lub roztopowych występujących na danym terenie (parametru ustalanego w operacie - zgodnie z art. 409 ust. 6 u.p.w. - z ewentualnym uwzględnieniem średniej ilości dni deszczowych i bezdeszczowych). Mając powyższe na uwadze, za niezasadne należało uznać podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego w zakresie art. 7, art. 7a, art. 8 § 1 i art. 80 k.p.a. W szczególności nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. Jeśli bowiem w sprawie nie zostały potwierdzone wątpliwości strony skarżącej co do treści znaczeniowej norm prawnych wynikających z przepisów ustawy – Prawo wodne (w tym na tle art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w.), to powoływanie się na zasadę rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść jednostki nie znajduje podstaw. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.