II SA/Bd 709/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Brotkiewicz Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Magdalena Gadecka po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi M. i Z. K. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]2004r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w T. z dnia [... ]2004r., Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących kwotę 204 ( dwieście cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w T. z dnia [...]2004 r. nr [...] wstrzymano roboty budowlane prowadzone na budowie budynku mieszkalnego w C. przy ul. Ż. przez inwestorów M. i Z. K.. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że przeprowadzone postępowanie dowodowe potwierdziło, iż obowiązującym inwestorów projektem technicznym jest projekt adaptowany i podpisany przez projektanta K. S. z naniesionymi kolorem czerwonym zmianami datowanymi na 03.11.1999 r., ograniczającymi wysokość budynku do 1,5 kondygnacji, co zgodne jest z wymaganiami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powoduje to konieczność wstrzymania robót budowlanych zmierzających do wybudowania budynku o pełnych 2 kondygnacjach jako niezgodnych z decyzją o pozwoleniu na budowę z [...]1999 r. i o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...].1999 r. Jako podstawę prawną postanowienia wskazano przepisy art. 50 ust. 1 pkt 4 i 83 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 123 kpa. W odwołaniu od tego postanowienia M. i Z. K. wskazali, że budowę domu rozpoczęli i prowadzili zgodnie z pozwoleniem budowlanym i zatwierdzonym projektem budowy, że projekt odpowiadał warunkom zabudowy, pomimo że przewidywał budowę dwóch kondygnacji oraz że sąsiednie domy wzniesiono także jako dwukondygnacyjne z poddaszem użytkowym i częściowo są już zamieszkałe. Podnieśli ponadto, że zeznania świadków złożone w toku postępowania wyjaśniającego są nieprawdziwe i jest to przedmiotem postępowania prokuratorskiego. Wnieśli przy tym o uchylenie zaskarżonej decyzji i o umożliwienie im kontynuowania budowy domu, zwłaszcza w związku z utratą ważności planu zagospodarowania przestrzennego Miasta C.. Postanowieniem z dnia [...]2004 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając na podstawie art. 123 w zw. z art. 144 i 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, uznając je za zasadne i zgodne z przepisami Prawa budowlanego. Wskazano ponadto, że obowiązujący aktualnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, określony uchwałą Rady Miejskiej C. z dnia [...]2003 r. przewiduje w obrębie położenia nieruchomości skarżących, zabudowę jednorodzinną, w formie wolnostojącej, parterowej z poddaszami i dachami wysokimi. Wymagania te spełnia projekt zamienny z naniesionymi w dniu [...]1999 r. kolorem czerwonym zmianami. W odniesieniu do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 lutego 2004r., sygn. akt SA/Bd 2997/03, uchylającego wcześniej wydane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wyjaśniono, że organ I instancji przeprowadził dodatkowo postępowanie dowodowe polegające na przesłuchaniu świadków. Na podstawie ich zeznań ustalono, że projekt techniczny, będący projektem adaptowanym i podpisanym przez projektanta K. S. z naniesionymi kolorem czerwonym zmianami datowanymi na dzień 3 listopada 1999r., ograniczającymi wysokość budynku do 1,5 kondygnacji jest " projektem obowiązującym" i że jest on zgodny z poprzednim i obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzono ponadto, że ponownie przeprowadzone postępowanie administracyjne doprowadziło do wyjaśnienia rozbieżności między egzemplarzami projektu budowlanego. W skardze na powyższe postanowienie M. i Z. K. wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazali, że prowadzili budowę zgodnie z posiadaną dokumentacją projektową, co potwierdza fakt przeprowadzenia kontroli bez poczynienia żadnych uwag krytycznych oraz że zmiana w projekcie budowy została wprowadzona bez ich wiedzy i zgody, prawdopodobnie po to, ażeby zatuszować błąd urzędników polegający na zaakceptowaniu projektu niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podkreślili, że przeprowadzona adaptacja projektu jest wykonana niezgodnie z wymaganiami zasad projektowania oraz, że została im ona przedstawiona dopiero na ich żądanie, po kontroli przeprowadzonej na terenie budowy. Podali także, że Prokuratura Rejonowa w T. skierowała już do sądu sprawę przeciwko K. S. i H. Z. o sfałszowanie dokumentacji projektowej. W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wyrokiem z dnia [...]2005 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w T. na mocy art. 66§1 k.k. i art. 67§1 k.k. warunkowo umorzył postępowanie w stosunku do H. Z. i K. S. na okres próby wynoszący jeden rok. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 7.06.2005 r. w stosunku do K. S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za zasadną. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz.1270; z późn. zm.), zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję należało stwierdzić, iż doszło w niniejszej sprawie do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy zauważyć, iż przywołanym powyżej wyrokiem z dnia 25 lutego 2004 r., sygn. akt SA/Bd 2997/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2003 r., wskazując, iż organ nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy oraz że materiał dowodowy nie został w przedmiotowej sprawie zebrany w sposób wyczerpujący. W szczególności wskazano na to, iż organ nie podjął czynności zmierzających do wyjaśnienia sprzeczności występujących w istniejących egzemplarzach projektu budynku oraz tego która z wersji projektu zatwierdzona została w decyzji o pozwoleniu na budowę i doręczona inwestorom w sposób ich wiążący. Rozpatrując ponownie sprawę organy nadzoru budowlanego obu instancji uznały, że obowiązującym Małgorzatę i Z. K. projektem technicznym jest projekt adaptowany i podpisany przez projektanta K. S. z naniesionymi kolorem czerwonym zmianami datowanymi na 03.11.1999 r. Uzasadnienie tego stanowiska nie jest jednak przekonujące. Organ I instancji ustalił jak wynika to z uzasadnienia postanowienia z dnia 20 maja 2004r., że: " zmiany dostosowujące wysokość spornego obiektu do wymagań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zostały naniesione na egzemplarzu będącym w posiadaniu Urzędu Miasta w C. w miesiącu wrześniu 2000r. i w tym czasie doręczone M. i Z. K. ( w formie rysunków zamiennych)" oraz, że "powodem rozbieżności między egzemplarzami projektu budowlanego, będącymi w dyspozycji Urzędu Miasta w C. i inwestorów był brak w odniesieniu do egzemplarza projektu budowlanego inwestorów, rysunków zamiennych uzupełniających powyższy projekt". Powyższe ustalenia prowadzą wprost do wniosku, że załącznikiem decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 1999r., stanowiącym integralną część tej decyzji, był projekt budowlany przewidujący dwie pełne kondygnacje, doręczony skarżącym w dniu [...] 1999r. Jak wynika to z akt sprawy, skarżący na podstawie tego właśnie projektu prowadzili budowę swojego domu( vide: zeznania kierownika budowy k – 5). Trudno w tej sytuacji uznać, że prowadzili oni roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę w rozumieniu przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego ( cyt. na wstępie). Jeżeli nawet później, a konkretnie we wrześniu 2000r. doręczono im "rysunki zamienne" do projektu z naniesionymi zmianami co do obniżenia wysokości budynku do 1,5 kondygnacji, datowanymi a dzień 3 listopada 1999r. i podpisanymi przez projektanta, to wobec braku dowodu doręczenia tych rysunków w sposób przewidziany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i pomimo zeznań świadków w tym zakresie, trudno jest przeforsować tezę, że projekt ten doręczony był skutecznie i stał się wiążący dla nich. Wskazać w tym miejscu należy, że jak wynika to ze sprawozdania z kontroli doraźnej Burmistrza Miasta C. przeprowadzonej w dniu 11 września 2003r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., zmiana w projekcie datowana na [...]1999r. dokonana została w sposób szczególnie niestaranny – brak zwymiarowania dokonanych zmian, a także adnotacji na projekcie typowym, iż obowiązującym projektem w zakresie wysokości obiektu jest projekt zamienny z naniesionymi w dniu [...]1999r. zmianami. W ocenie zespołu kontrolującego istniały poważne wątpliwości co do tego, czy dokonane zmiany projektu typowego [...]datowane na dzień 3 listopada 1999r. doprowadziły ten projekt, a tym samym decyzję o pozwoleniu na budowę do stanu zgodnego z ustaleniami miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla " K." w C. Wobec tak poważnych braków w projekcie zamiennym, prowadzenie robót budowlanych na jego podstawie, z góry związane byłoby z możliwością pojawienia się zarzutu o niezgodności budowy z projektem. Istotną w niniejszej sprawie okolicznością a nie docenianą przez organy administracji jest także to, że zgodnie z zapowiedzią skarżących, Prokuratura Rejonowa w T. podjęła czynności mające na celu wyjaśnienie czy sporządzenie projektu zamiennego datowanego na [...] 1999r. dokonano w warunkach przestępstwa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. został powiadomiony o prowadzonym śledztwie w sprawie poświadczenia nieprawdy. W dniu 13.04.2004 r. bowiem wpłynęło do tegoż organu postanowienie Prokuratury Rejonowej w T. o żądaniu wydania rzeczy, zawierające w uzasadnieniu informacje o prowadzonym śledztwie w sprawie poświadczenia nieprawdy. Pismem z dnia 30 czerwca 2004 r. Prokuratura Rejonowa w T. poinformowała natomiast Powiatowego Inspektora Nadzoru w B., iż nadzorowała śledztwo przeciwko H. Z., podejrzanej o czyn z art. 231 § 1 k.k. oraz K. S., podejrzanemu o czyn z art. 271 § 2 k.k. Ponadto wskazała, że wobec wyżej wymienionych podejrzanych został skierowany do Sądu Rejonowego w T. wniosek o warunkowe umorzenie postępowania karnego. Jak wynika to z art. 66 k.k. warunkowe umorzenie postępowania karnego może mieć miejsce jedynie, gdy wina i szkodliwość społeczna czynu nie są znaczne, okoliczności jego popełnienia nie budzą wątpliwości, a postawa sprawcy niekaranego za przestępstwo umyślne, jego właściwości i warunki osobiste oraz dotychczasowy sposób życia uzasadniają przypuszczenie, że pomimo umorzenia postępowania będzie przestrzegał porządku prawnego, w szczególności nie popełni przestępstwa. Warunkowe umorzenie postępowania oznacza przypisanie sprawcy popełnienia przestępstwa, oparte na stwierdzeniu jego winy. Zatem skierowanie przez prokuraturę wniosku do sądu o warunkowe umorzenie postępowania karnego świadczy o tym, że jej zdaniem fakt popełnienia przestępstwa polegającego na przekroczeniu uprawnień i poświadczeniu nieprawdy odpowiednio przez H. Z. i K. S. nie budzi wątpliwości. Zgodnie z art. 7 i 77 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98. poz. 1071; z późn. zm.) w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli a także zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Kierując się powyższymi zasadami organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, dokonując ustaleń co do tego który projekt budowlany jest obowiązujący dla skarżących i dla ich inwestycji, powinny były uwzględnić ustalenia jakich dokonała Prokuratura Rejonowa w T. w tym zakresie w toku nadzorowanego przez nią śledztwa. Zwłaszcza organ II instancji miał możliwość zapoznania się z wynikami śledztwa, które jak należy domyślać się, sądząc po wyroku skazującym Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] 2005r., przyniosła szereg istotnych ustaleń mogących mieć, w ocenie Sądu, znaczący wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Co najmniej jednak, wobec zarzutów podnoszonych przez skarżących należało odnieść się do tych ustaleń, a w przypadku ich nieuwzględnienia przekonująco zgodnie z treścią przepisu art. 11 k.p.a. uzasadnić słuszność tezy iż projektem obowiązującym jest ten, z naniesionymi kolorem czerwonym zmianami ograniczającymi wysokość budynku do 1,5 kondygnacji, datowanymi na 3 listopada 1999r., a doręczony w formie rysunków zamiennych we wrześniu 2000r., która to teza legła u podstaw wydania zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaniechanie przez organy nadzoru budowlanego obu instancji uzasadnienia wydanych przez siebie postanowień w sposób przekonujący, a wcześniej dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, stanowi naruszenie szeregu zasad postępowania administracyjnego wyrażanych przepisach art. 7, 8, 9, 11, 12, 75 § 1 i 80 k.p.a., co skutkować musiało uchyleniem przez Sąd zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 ustawy cytowanej powyżej, a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 tej ustawy. Dodatkowo należy wskazać, że w orzeczeniu organu II instancji nie powołano materialnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zadowalając się jedynie wskazaniem proceduralnych podstaw wydania zaskarżonego orzeczenia. Mając na względzie to, że organ II instancji jest organem orzekającym ponownie merytorycznie w danej sprawie, powyższy brak należy uznać za naruszenie przepisu art. 107 § 1 k.p.a.