II SA/Bd 710/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2013 r. sprawy ze skargi J. O., R. O. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Postanowieniem[...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 107 § 3 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 2 § 1 pkt 10, art. 3 § 1, art. 5 § 1 pkt 1, art. 6 § 1, art. 15 § 1, art. 17 § 1, art. 20 § 1 pkt 4, art. 26 § 4 i art. 64a § 1 pkt 1 oraz art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), nałożył na J. i R. O. jednorazową grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (sprzed dokonania istotnych odstępstw) tj. dostosowania obiektu socjalno- gospodarczego zlokalizowanego w [...] (nr działki 288/2) do stanu zgodnego z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...], w kwocie 7.000,00 zł i opłatę egzekucyjną za wydane postanowienie w kwocie 68 zł. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji podniósł, iż na podstawie art. 26 § 4 u.p.e.a. przystąpił z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] przez siebie wystawionych wobec stwierdzenia, iż mimo wcześniejszego upomnienia z zagrożeniem z dnia [...] nie wykonano obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] w zakresie doprowadzenia obiektu socjalnego -gospodarczego do stanu poprzedniego (sprzed dokonania istotnych odstępstw), tj.: dostosowania obiektu socjalno - gospodarczego do stanu zgodnego z projektem budowlanym na działce nr 288/2 w [...]. Organ wyjaśnił również, że zgodnie z wprowadzoną przez ustawodawcę w art. 121 § 2 u.p.e.a. zasadą pozostawiającą swobodę organom egzekucyjnym w zakresie szczegółowego ustalania wysokości grzywny w celu przymuszenia do górnych granic ustalonych w ww. przepisie, tj. w przypadku osób fizycznych do 10.000 zł, ograniczoną dyrektywami płynącymi z zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.), kierując się koniecznością zapewnienia efektywności egzekucji wobec zobowiązanego postanowiono jak w sentencji. Zdaniem organu grzywna w celu przymuszenia wykonania obowiązku doprowadzenia obiektu socjalno- gospodarczego do stanu poprzedniego (sprzed dokonania istotnych odstępstw), tj.: dostosowania obiektu socjalno - gospodarczego do stanu zgodnego z projektem budowlanym, nie powoduje powstania dodatkowych kosztów, ponieważ raz uiszczona może ulec zwrotowi w razie wykonania obowiązku (art. 126 u.p.e.a.), a w sytuacji niezapłacenia grzywny, ale w przypadku wykonania obowiązku - podlega umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Natomiast wykonanie zastępcze byłoby droższe i generowałoby dodatkowe koszty. W tych warunkach grzywna jest mniej uciążliwa. Równocześnie na podstawie art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy pouczono o rygorze ściągnięcia grzywny w drodze egzekucji należności pieniężnych na wypadek jej nieuiszczenia i wezwano zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytułach wykonawczych w terminie 14 dni licząc od dnia otrzymania niniejszego postanowienia, informując, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Pismem z dnia [...]r., uzupełnionym pismem z dnia [...]r. J. i R. O. wnieśli zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Jako powód nie wykonania ciążącego na nich obowiązku wskazali trudną sytuację finansową. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sytuacji organ egzekucyjny I instancji postępując zgodnie z zasadami prowadzenia postępowania egzekucyjnego: zasadą celowości i stosowania najłagodniejszego środka w postępowaniu egzekucyjnym (art. 7 § 2 ustawy) oraz zasadą stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych tylko w ustawie (art. 7 § 1 w zw. z art. 1a pkt 12 lit. b ustawy) był zobowiązany zastosować w stosunku do zobowiązanego środek egzekucyjny przymuszający do wykonania obowiązku dostosowania obiektu socjalno- gospodarczego zlokalizowanego w [...](nr działki 288/2) do stanu zgodnego z projektem budowlanym, wybierając grzywnę w celu przymuszenia jako środek najmniej uciążliwy Odnosząc się do treści zażalenia wyjaśniono, iż trudności w wyegzekwowaniu decyzji, wiążące się z niezadowoleniem adresatów decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy (wyrok NSA z 13 lutego 1986 r., III SA 1146/85, LexPolonica nr 297120, ONSA 1986, nr 1, poz. 12) albo uwarunkowane względami ekonomicznymi i finansowymi (wyrok NSA z 20 grudnia 1984 r., I SA 804/84, LexPolonica nr 297659, ONSA 1984, nr 2, poz. 123) nie uzasadniają twierdzenia o niewykonalności obowiązku, choćby w znacznym stopniu utrudniały jego wykonanie (zob. np. wyrok NSA z 10 maja 1984 r., II SA 1989/83, LexPolonica nr 297691). Względy ekonomiczne i finansowe nie stanowią o niewykonalności obowiązku. W skardze do sądu J. i R. O. wnieśli o uchylenie postanowienia organu nadzoru budowlanego II instancji oraz wstrzymanie jego wykonania, zarzucając przedmiotowemu postanowieniu naruszenie art. 122 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Zdaniem skarżących art. 121 § 2 cyt. ustawy nie określa dolnej granicy grzywny, zatem jej wysokość zależy od uznania organu, który powinien określając wysokość badać, aby grzywna spełniła w konkretnej sytuacji przypisaną jej rolę. Powinien również ustalając wysokość grzywny ocenić i uwzględnić sytuację materialną osób. Strony skarżące podniosły, iż w niniejszej sprawie organ wydający postanowienie był informowany o trudnej sytuacji materialnej skarżących oraz o prowadzonych wobec nich postępowaniach egzekucyjnych, a dodatkowo sytuacja finansowa skarżących była znana organowi z urzędu, dlatego wymierzając grzywnę w tak dużej kwocie - 7.000 zł, organ w znaczny sposób utrudnił skarżącym zrealizowanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. w zakresie doprowadzenia inwestycji do stanu poprzedniego, tj. sprzed dokonania istotnych odstępstw. Skarżący bowiem informowali, iż wykonanie decyzji wiąże się ze znacznymi kosztami i w nałożonym terminie nie będą dysponowali środkami koniecznymi na realizację nakazu organu. Wskazali, że przedłużanie czasu do dokonania koniecznych prac nie wynikało z ich złej woli, a jedynie z trudnej sytuacji materialnej i koniecznością "uzbierania" kwot niezbędnych do przeprowadzenia stosownych prac. W ocenie skarżących nałożona grzywna w kwocie 7.000 zł jest niezgodna z celem jaki miała osiągnąć - zamiast zmotywować skarżących do przeprowadzenia obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...]r., przedłuży proces jej realizacji i wykonania przez skarżących. Ponadto strony zarzuciły, iż zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] jak i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydając postanowienia w niniejszej sprawie, nie prowadzili postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, w związku z czym nie zastosowali się do zasady wyrażonej w art. 8 K.p.a. Skarżący wielokrotnie informowali o swojej trudnej sytuacji materialnej, co powodowało zwłokę w realizacji nałożonego obowiązku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w żaden sposób nie uzasadnił wysokości grzywny, co winien uczynić, zwłaszcza, że jej wysokość jest w znacznym stopniu zbliżona do maksymalnej wysokości przewidzianej przez przepisy prawa. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W świetle powołanego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną (postanowienie) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego rozstrzygnięcia. Badając w świetle tych kryteriów legalność zaskarżonego postanowienia, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem postanowienie to jest zgodne z prawem. Wbrew zarzutom skargi organy egzekucyjne obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w oparciu o poczynione ustalenia sformułowały prawidłowe wnioski i zastosowały właściwe przepisy prawa. Podstawą prawną zakwestionowanych w skardze rozstrzygnięć były przepisy art. 119 oraz art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Organ egzekucyjny zobowiązany był do zastosowania w niniejszej sprawie środków przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ponieważ skarżący nie wykonali nałożonego na nich ostateczną decyzją administracyjną obowiązku dostosowanie obiektu socjalno - gospodarczego zlokalizowanego w [...] (nr działki 288/2) do stanu zgodnego z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...]. Zgodnie z art. 6 § 1 cyt. ustawy, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b). Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie (obowiązku o charakterze niepieniężnym) organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej, tj. grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Zgodnie z dyspozycją art. 119 ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym (§ 2). W tej sytuacji organ egzekucyjny winien był rozważyć zasadność zastosowania środków przewidzianych w ustawie w celu przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku rozbiórki. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 ustawy (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 ustawy (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. W niniejszej sprawie organy administracji obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanych, pomimo że skarżący negatywnie oceniają jej wysokość. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego - wykonania zastępczego. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 125 § 1 ustawy w razie wykonania obowiązku przewidzianego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nadto, zgodnie z art. 126 ustawy, uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w wysokości 75 % lub całości. Unormowania te wskazują, iż środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. Podkreślenia wymaga bowiem okoliczność, że w przypadku zastosowania tego drugiego środka, zobowiązany do dokonania rozbiórki zostaje bowiem zgodnie z art. 127 i 133 § 1 ustawy, obciążony pełnymi kosztami wykonania zastępczego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2315/10 (Baza orzeczeń Lex nr 1138139) wyjaśnił, że przy egzekucji dotyczącej obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego zasadniczo w pierwszej kolejności należy zastosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia), powinna mieć miejsce wyjątkowo, np. kiedy grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przedstawiony pogląd. W niniejszej sprawie egzekucja dotyczy doprowadzenia obiektu socjalno- gospodarczego do stanu poprzedniego (sprzed dokonania istotnych odstępstw), tj.: dostosowania obiektu socjalno-gospodarczego do stanu zgodnego z projektem budowlanym, a zatem ustalenie wysokości grzywny winno było nastąpić na podstawie art. 121 § 2 u.p.e.a., który co do zasady pozostawia swobodę organom egzekucyjnym w zakresie szczegółowego ustalania wysokości grzywny w celu przymuszenia do górnych granic ustalonych w ww. przepisie, tj. w przypadku osób fizycznych 10.000 zł, ograniczoną dyrektywami płynącymi z zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.), oraz zapewnienia efektywności egzekucji. Podkreślić należy, że nałożona grzywna nie ma charakteru sankcji karnej, a jej jedynym celem jest przymuszenie zobowiązanych do wykonania orzeczonego nakazu. Skarżący nie muszą uiścić nałożonej grzywny. Mogą zwolnić się z tego obowiązku poprzez wykonanie orzeczonego nakazu rozbiórki. Wówczas zastosowanie znalazłaby dyspozycja przepisu art. 125 § 1 ustawy, przewidującego umorzenie nałożonej grzywny zobowiązanego. Legalności zaskarżonego postanowienia nie podważają zarzuty podnoszone w skardze, w szczególności nie dają podstaw do uznania, że to postanowienie narusza art. 122 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 8 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Bezzasadny bowiem jest zarzut dotyczący sytuacji finansowej, jako nie mający żadnego umocowania w treści obowiązujących przepisów. Organ egzekucyjny uzasadniając zastosowaną wysokość nałożonej grzywny mógł odwołać się jedynie do zasad celowości i skuteczności podjętych działań. Nadto, gdyby skarżący wykonał nałożony na niego obowiązek, a grzywna nie zostałaby ściągnięta, istnieje możliwość umorzenia takiej grzywny w trybie art. 125 ustawy (o czym poinformowały skarżącego organy obu instancji). Sąd nie bada zaskarżonego postanowienia pod względem jego słuszności, ani też nie dokonuje oceny przyczyn, które spowodowały niewykonanie obowiązku, stąd też twierdzenia skarżących, jakoby decyzja nakazująca wykonanie określonych czynności w istocie uniemożliwiała wykonanie egzekwowanego obowiązku, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Takie też jest stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, według którego z treści art. 121 ustawy nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego, bowiem zobowiązany może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1148/04; z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1140/04, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa. gov.pl). To odnosi się również do sytuacji materialnej i kondycji finansowej dłużnika. W ocenie sądu organ odwoławczy prawidłowo uzasadnił celowość i wysokość orzeczonej grzywny. Grzywna w celu przymuszenia nałożona w przedmiotowej sprawie na skarżących we wskazanej wysokości spełnia wymogi ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wybór tego środka egzekucyjnego, jak również wysokość nałożonej grzywny, odpowiadają rodzajowi nałożonego obowiązku, zostały umotywowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a argumentacja organu w tym zakresie zasługuje na akceptację. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), oddalił skargę jako bezzasadną.