II SA/Bd 711/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Świeciu na uchwałę Rady Gminy Lniano z dnia 27 marca 2017 r. nr XXII/232/2017 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w Świeciu wniósł skargę na uchwałę Nr XXII/232/2017 Rady Gminy Lniano z dnia 27 marca 2017 r. (publ. Dz. Urz. Woj. Kujawsko – Pomorskiego z 5 kwietnia 2017 r. poz. 1416) w sprawie trybu i sposobu powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego w Gminie Lniano oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Prokurator, powołując się na nieważność: - całości rozdziału 1 uchwały ("Postanowienia ogólne"), - § 2 ust. 2 uchwały, - całości rozdziału 3 uchwały ("Warunki funkcjonowania Zespołu Interdyscyplinarnego"), co w efekcie czyni uchwałę niewykonalną oraz zarzucając uchwale: - istotne naruszenia art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, zwanej w skrócie "u.s.g.") w związku z art. 91 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t. jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1390, zwanej w skrócie "u.p.p.r.") poprzez wprowadzenie do uchwały zapisów stanowiących przekroczenie delegacji ustawowej, niewykonanie delegacji ustawowej, - naruszenie § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. 2016, 283 j.t.) poprzez powtórzenie w uchwale przepisów ustaw, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Rozdział 1 Uchwały ("Postanowienia ogólne") powtarza i mody?kuje przepisy ustawy a nadto nie mieści się w granicach delegacji ustawowej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Zgodnie z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy w uchwale ma ustalić tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinamego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Wskazany rozdział zaś poświęcony jest zadaniom zespołu. Nie mieści się to w granicach delegacji. Nadto - § 1 ust. 1 Uchwały jest powtórzeniem art.9a ust. 1 u.p.p.r. w dodatku mody?kując jego brzmienie, - § 1 ust. 2 Uchwały jest powtórzeniem art.9b ust. 1 u.p.p.r., - § 1 ust. 3 Uchwały jest powtórzeniem art.9b ust. 2 u.p.p.r. w dodatku mody?kując brzmienie. Zaskarżony rozdział został zatem uchwalony poza granicami delegacji ustawowej i wbrew prawu powtarza i mody?kuje przepisy wyższej rangi. Odnośnie § 2 ust. 2 uchwały określającej skład zespołu interdyscyplinarnego Prokurator wskazał, że z jednej strony powtarza a z drugiej strony mody?kuje on art. 9a ust. 3 pkt 1-6, pkt. 4 i pkt 5 u.p.p.r.. Ustawa bowiem mówi o kuratorach sądowych, prokuratorach i przedstawicielach podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie jako członkach zespołu interdyscyplinarnego, zaś uchwała o tych podmiotach milczy, a wskazuje niewymienionych w ustawie przedstawicieli sądu. Odnośnie rozdziału 3 Uchwały ,,Warunki funkcjonowania Zespołu Interdyscyplinamego" skarżący wskazał, że: - § 3 ust. 2 Uchwały jest de facto powtórzeniem art. 9a ust. 9 u.p.p.r., - § 3 ust. 3 Uchwały jest powtórzeniem art. 9a ust. 7 u.p.p.r., - § 3 ust. 4 Uchwały jest powtórzeniem art. 9a ust. 10 u.p.p.r., - § 3 ust. 5 Uchwały jest powtórzeniem art. 9a ust. 13 u.p.p.r. Ponadto w § 3 ust.6 Uchwały wskazano, że "Organizacja Zespołu oraz szczegółowe zasady jego działania zawarte zostaną w Regulaminie Zespołu Interdyscyplinarnego, opracowanym przez zespół i zatwierdzonym przez Wójta Gminy Lniano". Zgodnie zaś z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. to właśnie rada gminy w uchwale ma ustalić szczegółowe warunki funkcjonowania zespołu. Tym samym przepis ten istotnie narusza prawo. Rada bowiem wbrew przepisom ustawy nie określiła szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu a cedując swoje uprawnienia na inne podmioty nie wykonuje ustawowej delegacji. Skoro zaś przepis ten uznać za nieważny, cała uchwała nie zawiera ustalenia szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu i jako taka nie może się ostać w obrocie. W odpowiedzi na skargę Rada uznając zarzuty skargi za zasadne, wniosła o jej uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w skrócie "u.s.g."). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego artykułu, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się pozostaje do przepisów u.s.g., w których wskazano dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2096 ze zm.). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Lniano Nr XXII/232/2017 z dnia 27 marca 2017 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego w Gmini Lniano oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uchwała ta została podjęta na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Niewątpliwie uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Należy zwrócić uwagę na charakter tego zespołu, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., co nie może wywoływać wątpliwości, że zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie danej gminy i wywołujących określone skutki prawne (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 1922/11). Oczywistym pozostaje także, że rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. A zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Winna także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał za zasadne stanowisko, że wskazane w skardze przepisy wykraczają poza delegację ustawową a ponadto stanowią niedopuszczalne powtórzenie lub zmodyfikowanie przepisów ustawowych. Stosownie do treści art. 9a ust. 1 u.p.p.r., gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydenta miasta ( art. 9a ust. 2 u.p.p.r.). W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi (ust. 3 i 4). Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (ust. 5). Z kolei art. 9a pkt 15 u.p.p.r. stanowi, że rada gminy określa w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Przepis art. 9a pkt 15 u.p.p.r. nie przewiduje zatem dla rady gminy kompetencji do wskazania podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, ani też do modyfikacji jej składu. O składzie Zespołu stanowi sama ustawa (art. 9a ust. 3 - 5 u.p.p.r.). W tej sytuacji § 2 ust. 2 uchwały wskazujący, że w skład Zespołu Interdyscyplinarnego wchodzą oprócz przedstawicieli wskazanych w art. 9a ust. 3 – także przedstawiciele sądu, przy jednoczesnym braku wskazania w uchwale kuratorów sądowych wymienionych w art. 9a ust. 4 u.p.p.r. oraz przy braku wskazania w uchwale na możliwość wejścia w skład zespołu interdyscyplinarnego prokuratorów oraz przedstawicieli innych podmiotów, niż określone w art. 9a ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie udziału w zespole - jest sprzeczny z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej oraz niedopuszczalną modyfikację art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. W tym zakresie Rada wkroczyła w materię uregulowaną ustawą i ją jednocześnie zmodyfikowała, co jest niedopuszczalne. Należy wprawdzie dodać, że w orzecznictwie dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego, jednak § 2 ust. 2 uchwały nie jest - z powyższej przyczyny - dosłownym powtórzeniem regulacji zawartej w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. Wada powyższe jest o istotna także dlaego, że rzutuje na całą konstrukcję uchwały. W § 2 ust. 3 Rada Gminy przewidziała bowiem, że wójt powołuje członków zespołu interdyscyplinarnego "spośród przedstawicieli poszczególnych podmiotów, którzy zostali wskazani imiennie przez osoby kierujące podmiotami, o których mowa w § 2 ust. 2" – tj. jak wyżej wskazano z uwzględnieniem podmiotu nieprzewidzianego przepisem rangi ustawowej (sąd) oraz z pominięciem podmiotów, które ustawa wskazuje (kuratorzy sądowi, prokuratorzy, inne podmioty z art. 9a ust. 5 u.p.p.r.). Stwierdzenie nieważności samego tylko § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie pozwoli zatem na stosowanie pozostałej części uchwały zgodnie z przepisami rangi ustawowej – wymagałoby to bowiem innej treści § 2 ust. 3 (nie odwołującej się do § 2 ust. 2), której nie można uzyskać poprzez proste stwierdzenie nieważności części § 2 ust. 3 uchwały. Słuszny jest także drugi z zasadniczych zarzutów skargi tj. zarzut naruszenia zakresu delegacji ustawowej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. przez § 3 ust. 6 uchwały. Zgodnie z tym przepisem uchwały "Organizacja Zespołu oraz szczegółowe zasady jego działania zawarte zostaną w Regulaminie Zespołu Interdyscyplinarnego, opracowanym przez zespół i zatwierdzonym przez Wójta Gminy Lniano". Słusznie wskazuje skarżący, że zgodnie z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. to właśnie rada gminy w uchwale ma ustalić szczegółowe warunki funkcjonowania zespołu. Cedując na Zespół i Wójta zadanie określenia szczegółowych zasad funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego rada z jednej strony uchyla się od wykonania swojego ustawowego obowiązku, a z drugiej strony – powierza innym podmiotom ustalenie pewnego zakresu prawa miejscowego nie mając ku temu podstawy prawnej. Słuszne są także zarzuty skargi odnośnie uregulowania w zaskarżonej uchwale tj. w § 1 ust. 2 i 3 uchwały kwestii nie objętych delegacją ustawową (tj. wskazanie zakresu zadań zespołu interdyscyplinarnego) i to w sposób zmodyfikowany względem treści art. 9b ust. 2 u.p.p.r. oraz powtórzenia w § 3 ust. 2 – 5 art. 9a ust 9, 7, 10 i 13 u.p.p.r. Potrzeba wyeliminowania ww. przepisów uchwały skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego całej uchwały. Bez ww. wadliwych przepisów uchwała nie może nadal efektywnie funkcjonować w obrocie prawnym stanowiąc wypełnienie delegacji ustawowej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność całości zaskarżonej uchwały.