II SA/Bd 713/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Prezydenta Miasta z [...] maja 2016r. nr [...] w przedmiocie przyjmowania ofert najmu terenów gminnych od organizatorów występów cyrkowy z udziałem zwierząt postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu kwotę [...]([...]) złotych, tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi S. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego skargę na decyzję Prezydenta Miasta z [...] maja 2016r. nr [...] w przedmiocie przyjmowania ofert najmu terenów gminnych od organizatorów występów cyrkowy z udziałem zwierząt. Skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja stanowi akt administracyjny mający na celu realizację zadań publicznych. W ocenie skarżącego kwestionowane rozstrzygnięcie stanowi akt abstrakcyjny i generalny, wykonanie którego wywiera bezpośrednie skutki na prawa i obowiązki skarżącego, wobec czego, zdaniem skarżącego, zasadnym jest zaskarżenie go na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie, ewentualne oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Sprawa, której dotyczy skarga nie mieści się bowiem we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 1369 – zwanej dalej "p.p.s.a."). W świetle treści art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Według art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a., Sąd orzeka także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach. Zaskarżona decyzja nie mieści się w żadnej kategorii aktów objętych kognicją sądów administracyjnych, nie stanowi bowiem ani aktu prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, jak również innego aktu organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podjętego w sprawach z zakresu administracji publiczne. Wbrew swej nazwie nie jest również decyzją administracyjną. W sprawie niniejszej zaskarżona została decyzja Prezydenta Miasta z [...] maja 2016r. nr [...], w drodze której Prezydent, w sytuacji udostępnienia terenów gminnych właścicielom cyrków organizujących występy z udziałem zwierząt, wyraził zgodę na stosowanie wskazanego w decyzji schematu postępowania oraz zobowiązał do jego stosowania podległe jednostki, jak również zobowiązał wskazany organ do publikacji komunikatu dotyczącego sposobu postępowania Gminy M. T. w przypadku złożenia oferty najmu terenu w celu organizacji występów cyrkowych oraz poinformowania wskazanych podmiotów. W ocenie Sądu, zaskarżony akt stanowi akt wewnętrzny, odnoszący się wyłącznie do organów w nim wskazanych. Cechami aktów wewnętrznych, w odróżnieniu od aktów zewnętrznych, jest normowanie zachowania określonych podmiotów podległych podmiotowi wydającemu akt wewnętrzny, będących mu podporządkowanymi służbowo lub organizacyjnie. Są to akty kierowane do podległych komórek lub polecenia w stosunku służbowym o charakterze administracyjno-prawnym. Zwrócić uwagę należy, że akty wewnętrzne nie mają żadnej podstawy prawnej, opierają się na przepisach wewnętrznych regulaminów, a sankcją za ich niewykonanie są, w zależności od przewinienia, kary porządkowe i dyscyplinarne. Nie ma do nich zastosowania k.p.a., nie stosuje się egzekucji administracyjnej. Akty wewnętrzne nie regulują sfery praw i obowiązków obywateli, nie stanowią również podstawy do wydania decyzji administracyjnych. Zaskarżona decyzja nie zakazuje prowadzenia działalności cyrkowej, wskazuje natomiast schemat postępowania w sytuacji złożenia przez podmiot zewnętrzny wniosku o najem terenu w celu organizacji występów cyrkowych w zależności od tego, czy cyrk organizuje występy z udziałem zwierząt czy tez nie. Zaskarżona decyzja nie rozstrzyga jednak o prawach podmiotów zamierzających zawrzeć umowę z organem gminy lub organem gospodarującym mieniem Skarbu Państwa. Wyraża stanowisko organu względem ewentualnej złożonej oferty, nie przesądza jednak o związaniu tym stanowiskiem ani podmiotu składającego ofertę, ani samego organu. Nie ma bowiem charakteru wiążącego rozstrzygnięcia, który to element jest nieodzowny dla przyjęcia, ze stanowi zarządzenie (tu: decyzję) w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Nawet w sytuacji, w której można by przyjąć, że zaskarżona decyzja stanowi akt podlegający kognicji sadów administracyjnych, nie pozbawia ona skarżącego uprawnienia do korzystania z nieruchomości gminnej, ani nie uniemożliwia uzyskania takiego uprawnienia, co świadczyłoby o istnieniu związku pomiędzy kwestionowanym rozstrzygnięciem a własną, prawnie gwarantowaną sytuacją (a nie tylko faktyczną) wnoszącego skargę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zaskarżona decyzja stanowi swoistą dyspozycję kierowaną do jednostek podległych Prezydentowi Miasta. Z uwagi na to, że skarżący nie dysponował roszczeniem cywilnym o przyznanie mu prawa do najmu lub dzierżawy, nie może podnosić argumentu o pozbawieniu go takiego prawa. Brak jest również przepisu na podstawie którego poprzez zastosowanie zaskarżonej decyzji skarżący zostałby wykluczony z grona dzierżawców lub najemców. Zaskarżona decyzja zatem nie narusza jakiegokolwiek uprawnienia skarżącego oraz nie ogranicza ono swobodnego prowadzenia działalności cyrkowej na terenie miasta T.. Zaskarżona decyzja nie zakazuje bowiem prowadzenia działalności cyrkowej z udziałem zwierząt na terenie miasta, a jedynie wyłącza możliwość wynajmu lub dzierżawy nieruchomości stanowiących mienie lub pozostających w zarządzie M. T.. Zaskarżona decyzja stanowi swoistą dyspozycję kierowaną do jednostek podległych Prezydentowi Miasta, dysponujących nieruchomościami stanowiącymi mienie lub pozostającymi w zarządzie M. T., do nieudostępniania na cele związane z organizowaniem i prowadzeniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. Nie zakazuje jednak prowadzenia działalności cyrkowej z udziałem zwierząt na terenie M. T. w ogóle, ani też nie zakazuje promocji takich wydarzeń. Dotyczy ona bowiem wewnętrznej sfery wykorzystania mienia komunalnego. W związku z powyższym, skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ww. ustawy.