II SA/Bd 717/14

Dnia 28 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 28 października 2014 roku sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr[...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz D. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 717/14 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], działając na wniosek D. K. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza N. - zezwolenie Nr [...] z dnia [...] września 2011 r., którą udzielono przedsiębiorcy prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] zezwolenia na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej specjalnej P. – L. – P. przez N., z ważnością do [...] września 2012 r., na podstawie art. 61a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2 oraz art. 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) stwierdziło, że opisana wyżej decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem prawa i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z [...] września 2011 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.) udzielił przedsiębiorcy prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] zezwolenia na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej specjalnej P. – L. – P. przez N. z ważnością do dnia [...] września 2012 r. Organ podał, że strona w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. wyjaśniła, że jej wniosek dotyczy uznania decyzji za nieważną. Wyjaśnił również, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie są związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z samej decyzji. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść zaś wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ wyjaśnił nadto, że dokonał analizy decyzji Burmistrza N. z dnia [...] września 2011 r. pod kątem wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ wskazał, że D. K. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą [...], wystąpiła do organu I instancji o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej specjalnej P. - N. – L. - N. Do wniosku zaś nie dołączyła wymaganych przez przepisy ustawy o transporcie drogowym dokumentów - proponowanego rozkładu jazdy. Mimo tego organ I instancji wydał [...] września 2011 r. zezwolenie na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej specjalnej. D. K. rozkład jazdy przedłożyła dopiero w dniu [...] maja 2012 r. W konsekwencji organ stwierdził, że decyzja została wydana pomimo nie przedłożenia przez stronę dokumentów, które jedynie częściowo dostarczono w terminie późniejszym. Organ podkreślił, że materiał dowodowy potwierdza, że zezwolenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, wyczerpującym podstawę stwierdzenia nieważności decyzji zawartą w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie występuje określona przepisem art. 156 § 2 ostatnie zdanie k.p.a., nieodwracalność skutków prawnych, albowiem zezwolenie na przewóz osób wywołało skutki prawne nie tylko w zakresie prawa administracyjnego, ale także cywilnoprawnego - sprzedaż biletów na przejazd osób. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. D. K. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., znak [...] z dnia [...] października 2012 r. oraz o ponowne rozpatrzenie sprawy, znak [...] z dnia [...] marca 2014 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w odpowiedzi na zawiadomienie z dnia [...] kwietnia 2014 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia SKO w B. znak: [...] z dnia [...] marca 2014 r., Burmistrz Miasta i Gminy N., w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Wskazał, że SKO z urzędu będzie rozważało stwierdzenie nieważności własnego postanowienia z dnia [...] marca 2014 r. Zdaniem Gminy N., samo stwierdzenie nieważności ww. decyzji SKO z dnia [...] marca 2014 r. jest niewystarczające, albowiem w obrocie prawnym pozostanie jeszcze decyzja SKO w B. znak [...] z dnia [...] października 2012 r., która jest przedmiotem skargi D. K. Z wniosku D. K. z dnia [...] kwietnia 2014 r. wynika, że strona wnosiła o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w B. z dnia [...] października 2012 r. oraz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tymczasem organ z urzędu podjął jedynie postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności postępowania SKO w B. z dnia [...] marca 2014 r., zupełnie pomijając decyzję SKO w B. z dnia [...] października 2012 r., która jest objęta również wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. Burmistrz zaznaczył, że nie można pozbawić strony prawa wyboru trybu przewidzianego w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Gminy, wniosek D. K. domagającej się stwierdzenia nieważności decyzji SKO w B. z dnia [...] października 2012 r. oraz postanowienia SKO z dnia [...] marca 2014 r. jest zasadny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i art. 126 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stwierdziło nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że podczas rozpatrywania odwołania strony z dnia [...] stycznia 2013 r. uszło uwadze organu odwoławczego, że odwołanie dotyczy decyzji Nr [...] z dnia [...] października 2012 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza N. z [...] września 2011 r. Organ odwoławczy rozpatrzył wniesione odwołanie i odniósł argumenty w nim zawarte do decyzji, którą udzielono przedsiębiorcy prowadzącemu działalność gospodarczą zezwolenia na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, które ujawniono w wyniku weryfikacji postanowienia własnego na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Nr [...] z [...] marca 2014 r. W związku z powyższym organ odwoławczy ustalił, że zaistniały przesłanki wynikające z treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności postanowienia własnego Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. Treść postanowienia SKO pozostawała w sprzeczności z żądaniem zawartym w odwołaniu strony i naruszenie to spowodowało, że postanowienie to nie mogło być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, w związku z czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło nieważność tego postanowienia. Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła D. K. Skarżąca w skardze podniosła, że składa skargę w części od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. znak [...] z dnia [...] maja 2014 r., wnosząc o merytoryczne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. znak [...] z dnia[...]października 2012 r. Skarżąca podkreśliła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z [...] maja 2014 r. nie odniosło się w żaden sposób do wniosku ostatnio zawartego w piśmie strony z dnia [...] kwietnia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. znak [...] z dnia [...] października 2012 r. W przekonaniu skarżącej nadal w obrocie prawnym pozostaje decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. znak [...] z dnia [...] października 2012 r., która stwierdziła, iż opisana decyzja Burmistrza Miasta i Gminy N. - zezwolenie Nr [...] z dnia [...] września 2011 r., została wydana z naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia [...] października 2012 r., bowiem została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...], którym na podstawie art. 156 § 2 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i art. 126 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, stwierdzono nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2014 r. stwierdzającego, że decyzja Burmistrza N. – zezwolenia z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] została wydana z naruszeniem prawa i odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, że postanowienie SKO w B. z dnia [...] marca 2014 r. zostało przez stronę skarżącą zaskarżone w toku instancji. Zgodnie z pouczeniem zawartym w powyższym orzeczeniu, skarżącej przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia, do SKO w B. Powyższe postanowienie strona skarżąca odebrała w dniu [...] kwietnia 2014r. (z.p.o. w aktach sprawy). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zawarła w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r., które wpłynęło do SKO dnia [...] kwietnia 2014 r., a więc w terminie 7 dni na jego złożenie. W ocenie Sądu niezrozumiałym jest, że skoro postanowienie z [...] marca 2014 r. dotyczyło rozstrzygnięcia sprawy nieważności decyzji administracyjnej, a nie postanowienia to zostało wydane w formie postanowienia. Przepis art. 158 § 1 k.p.a. stanowi, że rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Natomiast § 2 stanowi, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Z uwagi jednak na uchybienia popełnione przez organ przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, Sąd jest zwolniony z badania na podstawie art. 135 p.p.s.a. w granicach sprawy postanowienia z dnia [...] marca 2014 r., gdyż byłoby to przedwczesne. Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia z dnia [...] maja 2014 r., należy stwierdzić, że uszło całkowicie uwadze SKO, iż skoro skarżąca od postanowienia z dnia [...] marca 2014 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to nie stało się ono ostateczne. Nawet przy błędnej formie tego orzeczenia jako postanowienie, na które przysługiwałoby zażalenie w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia, należy mieć na uwadze, że z art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Skarżąca była pouczona o prawie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skorzystała z tego uprawnienia w terminie, co oznacza, że zaskarżone postanowienie z dnia [...] marca 2014 r. nie stało się ostateczne. Zgodnie z art. 16 § 1 zd. 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne. Przy czym stosownie do art. 127 § 3 k.p.a. w przedmiotowej sprawie SKO orzekało jako organ I instancji. Strona skarżąca skorzystała z możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Wobec powyższego tryb odwoławczy miał w przedmiotowej sprawie pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności. W tak ukształtowanym stanie faktycznym i prawnym organ powinien rozpoznać wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] kwietnia 2014r. na podstawie przesłanek wynikających z art. 138 k.p.a. Tryb odwoławczy ma w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego pierwszeństwo przed trybem stwierdzenia nieważności na podstawie przesłanek art. 156 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. Dla rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinno być podjęte jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 k.p.a., nawet jeżeli orzeczenie organu I instancji dotknięte jest jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. (podobnie wyrok NSA z dnia 24 lipca 1998 r. III SA1642/97, wyrok NSA z dnia 27 października 2003 r. IV SA1021/02). Sądowi znane jest stanowisko doktryny oraz sądów administracyjnych, gdzie dominuje pogląd, że przepis art. 156 k.p.a. nie ogranicza stosowania nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji administracyjnych, jakim jest stwierdzenie nieważności – do decyzji ostatecznych – jak czynią to przepisy art. 154, 155 i 145 k.p.a. Co do zasady dopuszczalne jest stosowanie tego trybu w odniesieniu do decyzji nieostatecznych. Wybór środka zaskarżenia decyzji nieostatecznej zależy od strony, która może skorzystać z postępowania instancyjnego, składając jak w rozpoznawanej sprawie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przed upływem terminu do jego wniesienia – wystąpić o stwierdzenie nieważności orzeczenia organu I instancji (por. postanowienie NSA z 12 sierpnia 2005 r. sygn. akt II OW 10/05, Lex nr 188292). Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia organu I instancji wniesiony z zachowaniem terminu na złożenie odwołania, czy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy musi wyraźnie wskazywać treść żądania (por. wyroki NSA z dnia 1 października 2002 r. II SA 2990/01, z dnia 14 lutego 2007 r. II GSK 290/06 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). W przedmiotowej sprawie skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tryb odwoławczy miał zatem pierwszeństwo. W tym stanie rzeczy organ nie mógł z urzędu wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia (zawiadomienie z dnia [...] kwietnia 2014 r. - w aktach sprawy) i stwierdzić nieważności postanowienia z dnia [...] marca 2014 r. Ponadto, wyjaśnienia wymaga, że decyzja z dnia [...] października 2012 r. nie mieści się w granicach przedmiotowej sprawy. W konsekwencji, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2014 r., nr [...]. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.