II SA/Bd 719/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi E. E. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości oddala skargę. II SA/Bd 719/17 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], Starosta A., działając na podstawie art. 124b ust. 1 – 5, art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej jako u.g.n.), po rozpoznaniu wniosku E. S.A. w G., odmówił wydania decyzji zobowiązującej właścicieli, spadkobierców lub inne osoby, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości, o nieuregulowanym stanie prawnym, oznaczonej nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie R., gm. A., stanowiącej własność nieżyjącego Z. S., do udostępnienia wymienionej nieruchomości celem wykonania czynności związanych z wymianą przewodów istniejącej linii napowietrznej oraz wymianą słupów. W uzasadnieniu decyzji Starosta, w oparciu o dane pozyskane z Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w A., na podstawie dokumentów złożonych przez Spółkę wraz ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych stwierdził, że zakres prac planowanych przez E. S.A. (wymiana przewodów z przekroju 50 na 70 oraz słupów i konstrukcji) wykracza poza definicję remontu i stanowi w istocie przebudowę sieci elektroenergetycznej SN-15 kV GPZ C.-O. Ustalono bowiem, że E. S.A. dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie linii napowietrznej SN 15kV relacji GPZ C.-O. wraz z odgałęzieniami o łącznej długości 46 km. Planowane prace dotyczą wymiany słupów, konstrukcji oraz przewodów AFL 3x50 na AFL 3x70, oraz na niepełnoizolowane typu BLL-T 3x70. W odwołaniu od powyższej decyzji E. S.A. w G. zarzuciła organowi naruszenie art. 124 b ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 3 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, przez ich błędną interpretację w zaistniałym stanie faktycznym, polegającym na uznaniu planowanej inwestycji jako przebudowę lub odbudowę nie zaś remont istniejącej sieci energetycznej. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji zgodnej z jej wnioskiem. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wyjaśnił, że stosowanie regulacji art. 124b u.g.n. wymaga przeprowadzenia procesu wykładni także co do używanych w nim pojęć, przy wykorzystaniu między innymi definicji legalnych z art. 3 ustawy Prawo budowlane. Z art. 3 pkt 8 powołanej ustawy wynika, że roboty budowlane wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiące bieżącej konserwacji, są remontem. Przy wykonywaniu tego rodzaju robót budowlanych dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym. Za remont uważane są tylko takie roboty budowlane, które są wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym i ich celem jest odtworzenie stanu pierwotnego, a więc takiego, który istniał w danym obiekcie budowlanym. Wobec tego remontem nie będą roboty budowlane polegające na rozbiórce obiektu budowlanego i budowie nowego obiektu, nawet z wykorzystaniem materiałów budowlanych pozyskanych z obiektu rozebranego w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami obiektowi pierwotnemu. Remontowany obiekt musi istnieć, aby można było mówić o jego remoncie, dlatego przy tej czynności następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi. Ocena czy mamy do czynienia z remontem jest uzależniona od zakresu planowanych prac. Remont nie może, tak jak w przedmiotowej sprawie (przebudowa linii elektroenergetycznej C.-O. z odgałęzieniami na odcinku 46 km, w tym zdemontowanie słupów, montaż nowych słupów z jednoczesną wymianą przewodów o zwiększonym przekroju) polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszeniu od nowa. Nie mają zaś przesądzającego znaczenia okoliczności podnoszone przez wnioskodawcę, że linia jest w złym stanie technicznym, a prace remontowe mają na celu zapewnienie dalszego bezpiecznego funkcjonowania linii. Istotne jest bowiem, czy na skutek prac dojdzie do odtworzenia stanu pierwotnego, a zatem do stanu, jaki istniał przed wykonaniem prac, czy też powstanie nowa substancja w obrębie istniejącego obiektu budowlanego. I taka sytuacja, powstania nowej substancji, zdaniem Wojewody ma miejsce w rozpatrywanym przypadku. Demontaż istniejącej linii C.-O. i postawienie w jej miejscu nowego urządzenia nie spełnia przesłanek definicji remontu. Co istotne na przedmiotowej linii przewody typu AFL 3x50 zostaną zastąpione przewodami AFL 3x70, czyli o większym przekroju. Nie może więc budzić wątpliwości, że spowoduje to trwałe, zwiększone możliwości przesyłu prądu. Zmianie ulegną zatem parametry użytkowe linii, a to w opinii Wojewody uniemożliwia zakwalifikowanie robót jako remontu. Zakres i rodzaj prac wskazanych we wniosku E. S.A. i załącznikach stanowi więc, określoną w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane "przebudowę", przez którą należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. W myśl art. 3 pkt 3a powołanej ustawy, parametrem charakterystycznym obiektu liniowego, tu napowietrzna linia 15 kV, jest jego długość i ta w przedmiotowej sprawie, jak zapewnia inwestor, nie ulega zmianie. Zmianie ulegają natomiast podstawowe elementy konstrukcyjne linii, tj. słupy oraz przewody, co uniemożliwia zakwalifikowanie robót do kategorii remontu, czy konserwacji. Powyższe ustalenia zdaniem organu uniemożliwiają zakwalifikowanie prac jako remontu i prowadzą do zaliczenia inwestycji do kategorii przebudowy, a to wyłącza ją spod zakresu prac objętych regulacją art. 124b ust. 1 u.g.n. W skardze do Sądu na powyższą decyzję E. S.A. zarzuciła jej naruszenie art. 124b u.g.n. oraz art. 3 pkt 7a i 8 p.b. poprzez wydanie decyzji odmawiającej zobowiązania do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania remontu odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej, mimo że na skutek przeprowadzenia prac parametry linii nie ulegną zmianie, a także naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w wyniku błędnego uznania planowanych prac za przebudowę, a nie remont oraz niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego planowane prace nie mogą być zakwalifikowane jako remont i błędne przyjęcie, że planowane prace doprowadzą do zmiany parametrów technicznych linii. Zdaniem skarżącej, Wojewoda źle ocenił argument, że na skutek przeprowadzonych prac parametry linii nie ulegną zmianie, zatem będzie to ta sama linia energetyczna, pracująca z takim samym napięciem oraz mająca ten sam przebieg, co obecnie. Skarżąca stwierdziła, że Wojewoda błędnie uznał, że prace polegające na wymianie przewodów linii stanowią jej przebudowę. Wskazała, że materiał dowodowy, dotyczący planowanych prac nie uzasadnia stanowiska, że parametry linii zostaną zmienione i w miejscu istniejącej linii powstanie nowy obiekt budowlany, czy też, że istniejący obiekt podlega przebudowie. Skarżąca podniosła, że nie jest możliwe dokonanie prac remontowych linii energetycznej bez uprzedniego usunięcia starych elementów linii, jakimi są słupy o wyeksploatowanej konstrukcji. Brak jest podstaw dla twierdzenia, że użycie aktualnie stosowanych wyrobów w postaci przewodów i słupów o innych parametrach technicznych, takich jak np. przekrój czy kubatura, wyklucza możliwość zastosowania przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n. Dopuszczalna jest zatem wymiana starych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi w ramach remontu. Z tych względów należało planowane prace zakwalifikować jako mieszczące się w pojęciu remontu linii, co uzasadniało wydanie decyzji na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził, że nie narusza ona obowiązujących przepisów prawa materialnego, ani procesowego. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy zakres wskazanych we wniosku skarżącej prac uprawniał do wydania decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm. – dalej "u.g.n."). W myśl przepisu art. 124b u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności (art. 124b ust. 1 u.g.n.). Przytoczony przepis przewiduje szczególny wypadek czasowego ograniczenia wykonywania prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego do nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnej, stanowiący postać wywłaszczenia. Właściciel, użytkownik wieczysty lub uprawniony z tytułu innych praw rzeczowych ograniczany jest w swoim prawie w ten sposób, że musi znosić korzystanie z nieruchomości przez osoby trzecie w sposób wynikający z komentowanego artykułu i określony w decyzji zezwalającej na korzystanie z nieruchomości. Ograniczenie wykonywania przez wymienione podmioty przysługujących im praw rzeczowych na podstawie omawianej decyzji uwarunkowane jest jednak wymogiem spełnienia wszystkich przesłanek z art. 124b, warunkujących wydanie nakazu udostępnienia nieruchomości. Decyzja zobowiązująca do udostępnienia nieruchomości może być zatem wydana jedynie w przypadku, gdy dotyczy urządzeń infrastruktury technicznej wymienionych w art. 124b ust. 1, które nie należą do części składowych nieruchomości, a zatem będących składnikiem przedsiębiorstwa. Warunkiem jej wydania jest brak zgody podmiotu praw rzeczowych na udostępnienie nieruchomości uprawnionemu podmiotowi. Konieczne jest także wystąpienie okoliczności dotyczących celu jej zajęcia. Celem udostępnienia nieruchomości jest wykonanie czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów. Decyzja nakładająca obowiązek udostępnienia nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Rozstrzygnięcie zaistniałego w sprawie sporu dotyczącego możliwości wydania decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b u.g.n., sprowadza się do ustalenia, jaki charakter mają prace objęte wnioskiem, w tym zakresie bowiem strony wyrażały odmienne stanowiska. Należało zatem przesądzić czy planowane przez inwestora prace stanowią, zgodnie z twierdzeniem strony skarżącej, remont czy też, jak utrzymuje organ, są przebudową. Tylko bowiem zakwalifikowanie prac jako remont daje organowi możliwość wydania decyzji w przedmiocie udostępnienia nieruchomości. Legalną definicję remontu zawiera art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. – dalej p.b.), zgodnie z którym, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Dokonując analizy powyższej definicji stwierdzić należy, że aby określone czynności zakwalifikować można było jako remont, muszą być one oparte na wskazanych przez ustawodawcę podstawach: prace należy wykonać w obiekcie, który już istnieje i nie mogą one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu, nie będąc jednocześnie jego konserwacją. Remont zatem nie może stanowić ani przebudowy, ani rozbudowy, nadbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu. Ustawodawca zezwolił przy tym na stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Przebudowa natomiast zdefiniowana została w art. 3 pkt 7a p.b. i przez pojęcie to należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Jak wynika z zestawienia cyt. przepisów, zasadniczą różnicę pomiędzy tymi dwoma pojęciami z zakresu prawa budowlanego stanowi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, którą wyklucza remont, a która stanowi o istocie przebudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny (por. wyroki NSA: z 8 kwietnia 2011 r. II OSK 610/2010; z 25 stycznia 2008 r. II OSK 1945/2006 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont. Rzeczą organu w niniejszym postępowaniu było zatem ustalenie, czy zakres i planowany efekt robót budowlanych zamierzonych przez inwestora doprowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, czy też polegać będzie wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego bez zmiany jego parametrów użytkowych lub technicznych. Jak wynika z treści wniosku inicjującego postępowanie, zamiarem inwestora było wykonanie prac związanych z remontem istniejącej linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ C.-O., polegających na wymianie przewodów oraz słupów istniejącej linii napowietrznej. Program modernizacji sieci – zakres techniczny, wskazują na zmianę parametrów technicznych przebudowywanej sieci – wymiana przewodów AFL 3x50 na przewody AFL 3x70, wymiana przewodów na niepełnoizolowane typu BLL-T 3x70 oraz wymiana słupów i konstrukcji. Organ wskazując na tak określony zakres planowanych prac na spornej nieruchomości stwierdził, że objęte wnioskiem prace wykraczają poza definicję remontu. Z powyższym stanowiskiem należy się w pełni zgodzić. Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem liniowym – linią elektroenergetyczną o napięciu SN-15 kV GPZ C.-O. Determinuje to pewną specyfikę oceny prac wykonywanych w ramach takiego obiektu. W świetle art. 3 pkt 3a p.b. obiekt liniowy stanowi obiekt budowlany. Jeżeli roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu, a tylko realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów i efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej i zastąpieniu jej nową substancją, to tym samym nie można takich robót kwalifikować jako remontu, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia słupów, zwiększenie mocy lub pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b.). Prace przewidziane do wykonania na linii, jako obiekcie budowlanym nie mieszczą się w pojęciu remontu (wymiana słupów, włącznie ze zmianą ich parametrów technicznych, wysokości, lokalizacji, materiału konstrukcyjnego, wymiana linek, wraz ze zmianą ich przekroju, średnicy). W niniejszej sprawie bowiem prace budowlane będą polegały na wymianie przewodów i słupów linii napowietrznej. Przewody zostaną wymienione z przewodów typu AFL 3x50 na przewody AFL 3x70. Wymiana przewodów na niepełnoizolowane typu BLL-T 3x70 oraz wymiana słupów i konstrukcji. Wytyczne programowe E. S.A. Oddział w T. dotyczą modernizacji linii SN – 15 kV GPZ C.-O. Powyższa modernizacja ma na celu poprawienie niezawodności zasilania odbiorców. Demontaż słupów, przewodów i postawienie w ich miejscu nowych urządzeń nie spełnia, zdaniem Sądu, przesłanek definicji remontu. Zmianie zgodnie z dokumentacją ulegają choćby kubatura, przekrój, wysokość, powierzchnia zabudowy słupów. W tym stanie, nie było podstaw do kwalifikacji określonych we wniosku prac jako remontu, a w konsekwencji do wydania decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b u.g.n. Zmiana parametrów użytkowych obiektu budowlanego - liniowego stanowi natomiast kwalifikację zamierzonych prac jako mieszczących się w kategorii przebudowy. Z ww. względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.