II SA/Bd 721/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej spółki kwotę [...](tysiąc dziewięćset pięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent G. (zwany dalej "Prezydentem") decyzją z [...] stycznia 2024 r. nr [...], działając na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1469 z późn. zm., zwanej dalej "u.c.p.g."), art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") wymierzył Przedsiębiorstwu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. (tj. Skarżącej Spółce) karę pieniężną w wysokości: [...] zł za nieosiągnięcie wymaganego w 2020 r. poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła przez podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Prezydent podniósł, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte po uchyleniu wcześniejszej decyzji Prezydenta z [...] czerwca 2023 r., nr [...] przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") oraz przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Prezydent wyjaśnił, że zgodnie z przekazanym przez Skarżącą Spółkę, za pomocą Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO), sprawozdaniem z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za 2020 r. osiągnięty poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła wyliczony został na poziomie: 24,3 %. Zgodnie z tabelą nr 1 zawartą w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 2167) wymagany poziom w 2020 r. recyklingu i przygotowania do ponownego użycia frakcji: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła wynosi 50 %. Wobec tego stwierdzić należy, że Skarżąca Spółka nie osiągnęła wymaganego poziomu recyklingu. Organ I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 189e k.p.a. "W przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu" i choć pojęcie "siły wyższej" nie zostało zdefiniowane na poziomie ustawowym, przyjmuje się, że to zjawisko ma miejsce, gdy: - wystąpienie okoliczności stanowiących siłę wyższą jest niezależne od podmiotu, - okoliczności stanowiące siłę wyższą mają charakter nadzwyczajny i nieprzewidywalny, - następstw okoliczności stanowiących siłę wyższą, nie można było uniknąć, mimo zachowania przez ten podmiot należytej staranności. Takie kryteria przedstawiła również Spółka w piśmie z [...] listopada 2023 r., powołując się na wypracowany dorobek orzecznictwa i doktryny w ww. zakresie. Jednakże Prezydent zauważył, że spośród przedstawionych przez Przedsiębiorstwo kryteriów pozwalających na przypisanie epidemii wirusa SARS-CoV-2 charakteru siły wyższej w niniejszej sprawie, spełnione zostały jedynie przesłanki zewnętrzności, nadzwyczajności oraz niemożliwości przewidzenia. Skarżąca Spółka nie wykazała, że niemożliwym do przewidzenia skutkiem epidemii było niewypełnienie 50% poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych w postaci papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła. Oczywistym w ocenie organu jest, że wystąpienie epidemii oddziaływało w jednakowy sposób na wszystkie podmioty, które w roku 2020 zajmowały się przedmiotową działalnością i podlegały obowiązkom wynikającym z art. 9g u.c.p.g. W tym zakresie Spółka nie jest jedynym podmiotem, który na obszarze gminy - miasta G. odbiera odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości. Jest za to jedynym podmiotem podlegającym przedmiotowemu obowiązkowi, który nie osiągnął wymaganego ustawowo poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych w postaci papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, wobec którego należało zastosować sankcję przewidzianą w art. 9x ust. 2 u.c.p.g. Pozostałe podmioty odbierające odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, osiągnęły poziom w wysokości 63,36 % oraz 50,07 %. Prezydent wskazał, że odbiorcy odpadów są zobowiązani do podejmowania odpowiednich działań, zmierzających do osiągnięcia ww. celów oraz że oczywistym jest, iż stan epidemii skutkował takimi samymi ograniczeniami faktycznymi i prawnymi wobec wszystkich odbiorców odpadów. Powyższe zdaniem organu I instancji obrazuje, że wszystkie podmioty podlegające dyspozycji normy z art. 9g u.c.p.g. były w stanie podjąć odpowiednie działania, dzięki którym możliwe było osiągnięcie przewidzianego przez ustawodawcę poziomu recyklingu, za wyjątkiem Spółki. A contrario, gdyby czynniki wynikające z wystąpienia stanu epidemii rzeczywiście uniemożliwiały wykonanie przedmiotowego obowiązku, żaden z podmiotów zobowiązanych do stosowania art. 9g u.c.p.g. nie osiągnąłby celu zakładanego w ww. normie. Jednocześnie organ wskazał, że Spółka nie ma racji twierdząc, że "osiągnięcie określonych poziomów recyklingu nie jest zadaniem, lecz miernikiem rezultatu" oraz że przedsiębiorcy nie mają de facto wpływu na osiągnięcie efektu działania systemu gospodarki odpadami. Odbiorcy odpadów nie są jedynie biernymi uczestnikami systemu gospodarki odpadami, lecz są zobowiązani do podejmowania określonych działań, zmierzających do osiągnięcia zakładanych przez ustawodawcę celów. Gdyby Spółka miała rację, ustawodawca nie przewidywałby nakładania obowiązków na odbiorców odpadów w tym zakresie, opatrzonych rygorami o charakterze sankcyjnym. Powyższe zdaniem Prezydenta jednoznacznie obrazuje, że stan epidemii nie był czynnikiem, przez który zobowiązane podmioty miałyby być pozbawione możliwości osiągnięcia wymaganego w roku 2020 poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych w postaci papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła - innymi słowy, odbiorcy odpadów na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości mieli możliwość zapobieżenia negatywnym skutkom stanu epidemii i osiągnąć wymagane ustawowo poziomy recyklingu, dlatego też zastosowanie art. 189e k.p.a. nie jest w niniejszej sprawie możliwe. Ponadto organ I instancji podniósł, iż oczywistym jest, że z uwagi na charakter sprawy, zastosowanie podstawy z art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. jest niemożliwe. Odnosząc się z kolei do przesłanki wskazanej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. organ stanął na stanowisku, że charakter naruszenia nie ma charakteru znikomego, bowiem osiągnięty przez Spółkę poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła (którego strona nie kwestionuje) wyniósł zaledwie 24,3%, podczas gdy ustawodawca wymagał osiągnięcia poziomu 50%, co oznacza, że przedsiębiorca nie osiągnął nawet połowy wymaganego poziomu. Prezydent nadmienił, że Spółka w 2021 r. osiągnęło poziom 20,17%, przy zakładanym ustawą poziomie 20%, natomiast już w 2022 r. osiągnięty poziom 18,10%, przy zakładanym ustawą 25% ponownie spowodował nieosiągnięcie ustawowych poziomów, a to przedsiębiorca wybiera instalację do odpowiedniego zagospodarowania odpadów m.in. poprzez osiągnięcie odpowiednich poziomów. W latach 2021 i 2022 pozostałe podmioty odbierające odpady od właścicieli nieruchomości na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości osiągnęły wymagane poziomy. Powyższe zdaniem organu I instancji obrazuje, że uzyskanie przez Spółkę jedynie połowy wymaganego ustawowo poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, nie może zostać uznane za naruszenie prawa o charakterze znikomym - w szczególności w sytuacji, gdy pozostałe podmioty odbierające odpady na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości potrafiły wypełnić swoje obowiązki nałożone normami prawa. Powyższe ustalenia odnośnie możliwości zastosowania art. 189e oraz 189f §1 k.p.a. w ocenie organu I instancji uzasadniają nieuwzględnienie zgłoszonych w piśmie z [...] listopada 2023 r. wniosków o przesłuchanie określonych osób w charakterze świadków na okoliczność jakości odbieranych odpadów, ujawnianych maseczek i rękawiczek oraz stanu zagrożenia i obaw przez zakażeniem wirusem sarsCov2 oraz co do zgłaszanych zastrzeżeń co do jakości odpadów w 2020 r. zarówno przez pracowników jak i odbierających odpady w Z. i u innych odbiorców. Wskazywane przez Spółkę okoliczności nie mają znaczenia dla sprawy, w szczególności mając na uwadze, że inni odbiorcy odpadów na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości działający w 2020 r. na terenie gminy - miasta G. potrafili osiągnąć ustawowy obowiązek wynikający z Tabeli nr [...] zawartej w Załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych. W wyniku rozpatrzenia odwołania Spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] marca 2024 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż w rozpatrywanej sprawie spór nie dotyczy wyliczenia samej wysokości kary pieniężnej, lecz odwołująca się Spółka kwestionuje zaistnienie podstaw do jej wymierzenia, stojąc na stanowisku, że nie może odpowiadać za wynik poziomu recyklingu w sytuacji, gdy szczególne okoliczności, związane z wystąpieniem pandemii powinny niwelować odpowiedzialność przedsiębiorcy. W tym względzie wskazano, że zamknięcie barów, restauracji i hoteli znacznie wpłynęło na spadek ilości posortowanych odpadów komunalnych, oraz że pojawiły się na ulicach maski ochronne, czy rękawice, które nie były umieszczane w odpowiednich pojemnikach. W. przedsiębiorców zmieniło organizację pracy lub też wstrzymało działalność co spowodowało, że zwiększyła się ilość odpadów na terenie nieruchomości zamieszkałych, kosztem tych niezamieszkałych. W tych okolicznościach, zdaniem Spółki, zaistniały podstawy do uznania, że z powodu wystąpienia siły wyższej Spółka nie może być ukarana za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, ewentualnie w przypadku nie uznania tego argumentu, że zaistniały przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. do odstąpienia od nakładania kary. Nierozważenie tych okoliczności było powodem uchylenia decyzji o ukaraniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Kolegium w toku ponownego postępowania organ pierwszej instancji wziął pod uwagę argumentację Spółki, dokonał jej analizy i przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że - jak wskazuje K. K. w opracowaniu Traktowanie pandemii wywołanej chorobą Covid-19 jako siły wyższej w kontekście zobowiązań umownych oraz biegu terminu przedawnienia w polskim prawie cywilnym (Acta Universitatis Lodziensis Folia Iuridica 97.2021): "Pomimo tych wyraźnych, negatywnych skutków, jakie przyniosła ze sobą pandemia COVID-19 w sferze prawnej i gospodarczej, nie można jednak, biorąc pod uwagę wyniki niniejszych rozważań, mówić o uniwersalnym uznawaniu pandemii koronawirusa za siłę wyższą, gdyż sam fakt jej wystąpienia nie jest wystarczający do powołania się na siłę wyższą - konieczne jest również wykazanie, że pandemii i wynikającym z niej skutkom nie dało się zapobiec, co będzie oczywiście ciążyło na podmiocie, który na tę siłę wyższą się powołuje". Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że stan epidemii skutkował takimi sami ograniczeniami faktycznymi i prawnymi wobec wszystkich podmiotów będących odbiorcami odpadów i to rolą tego podmiotu była taka organizacja procesu odbioru i selekcji odpadów, aby wywiązać się z ciążących na nich obowiązków. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że Spółka nie jest jedynym podmiotem, który odbiera odpady z terenu gminy, natomiast jest jedynym, który wymaganego poziomu recyklingu nie osiągnął. W ocenie Kolegium, brak było również podstaw do zastosowania w sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. gdyż w niniejszym przypadku nie można mówić, aby naruszenie prawa było znikome, skoro poziom recyklingu wymagany od Spółki wynosił 50% masy odebranych odpadów komunalnych, a faktycznie wskaźnik ten wyniósł 24,3% co oznacza, że Spółka nawet w połowie nie zrealizowała ciążącego na niej obowiązku. To na Spółce jako przedsiębiorcy ciążyła taka organizacja procesu odbioru i recyklingu odpadów, wybór odpowiednich instalacji, aby wszystkimi dostępnymi środkami dążyć do osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu. Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem Prezydenta w zakresie braku możliwości odstąpienia od nałożenia kary, a także o braku potrzeby przeprowadzenia wnioskowanych dowodów w postaci przesłuchania pracowników, ponieważ okoliczności związane z wystąpieniem określonych trudności w okresie pandemii nie są kwestionowane - nie usprawiedliwiają jedynie tak znacznego odstępstwa od dążenia do osiągnięcia celu tj. osiągnięcia wymaganego wskaźnika poziomu recyklingu. W skardze do Sądu spółka Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w G. zarzuciła decyzji organu odwoławczego rażącą obrazę następujących przepisów prawa administracyjnego: - art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. w związku z art. 189f § 1 k.p.a., który przesądza o konieczności zastosowania w sprawie przepisu, który może doprowadzić do miarkowania kary, lub odstąpienia od wymierzenia kary, a nawet poprzestania wyłącznie na pouczeniu, gdy tymczasem organ administracji publicznej zignorował przedstawione przez stronę dowody, w żaden sposób nie odnosząc się do nich; bez należytego rozważenia, czy strona w ogóle zasługuje na karę pieniężną z powody wystąpienia siły wyższej lub znikomego naruszenia prawa i braku szkody po stronie Organu, zwłaszcza, że kara jest nieproporcjonalnie wysoka do potencjalnego przewinienia Spółki i zagrożenia stanu środowiska. Gmina nie poniosła jakiejkolwiek szkody z tytułu nieosiągnięcia przez Gminę 50 % poziomu odzysku i recyklingu, i miałaby zostać niesłusznie wzbogacona, zaś charakter zdarzenia - w kontekście działania siły wyższej Pandemia Covid19 miał niski stopień szkodliwości społecznej, a skarżąca Spółka w żadnej mierze nie ponosi winy za uzyskany poziom odzysku i recyklingu, zważywszy, że był to okres pandemii COVID19, a odpady w tym okresie nie miały odpowiednego sortowania już u źródła. Były zanieczyszczone odpadami co do których nie było wiadome czy pochodzą od osób z kwarantanny czy z izolacji. W odpadach komunalnych w pojemnikach na każdą frakcje znajdowano powszechnie rękawiczki jednorazowe lateksowe i foliowe, maseczki tekstylne oraz chirurgiczne, jednorazowe oraz z filtrem, a nawet worki czerwone z odpadami co wprost wskazywało na ich niebezpieczny charakter; - art. 189e k.p.a. zgodnie z którym w przypadku, gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu. Strona wykazywała takie wystąpienie siły wyższej, jaką była pandemia wirusa SarsCov2, skutkujące niewywiązaniem się z ustalonych poziomów odzysku i recyklingu za 2020 r. A stwierdzenie tej okoliczności również przez organ administracji publicznej (co w kontekście korespondencji Prezydenta do WIOŚ jest oczywiste) skutkuje umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Co ważne korespondencja Spółki w tym względzie oraz data orzeczenia Kolegium - najpewniej się rozminęły, w innym przypadku bowiem w przekonaniu Skarżącej Spółki - miałoby to znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przed Kolegium, W przekonaniu Spółki osiągnięty w niemal w 50% wymagany wskaźnik, wobec wystąpienia siły wyższej, której wartość i oddziaływanie uznają wszyscy, poza Prezydentem, mimo że sam doświadczał lockdawn'u zamykając się na wiele miesięcy 2020 r. przed powszechnym dostępem petentów, pozostawiał w kilkudniowej kwarantannie dokumenty wpływające do urzędu, dodatkowo stosując ich odkażanie - uznać należy za sukces i z pewnością świadczy o znikomym naruszeniu prawa. W związku z tym - brak miarkowania kary pieniężnej - zarzut stawiany z ostrożności procesowej, w stosunku do sytuacji ekonomicznej Spółki i ewentualnego stopnia zawinienia. Spółka wykazywała na podstawie przesyłanych Organowi dokumentów trudną sytuację, gdzie w roku wybuchu wojny w [...] związanej z wysoką inflacją i brakiem odpowiedniego zwaloryzowania kontraktów przez Zamawiających (w tym braku waloryzacji kontraktu za 2022 r. przez Prezydenta - w przedmiocie którego zawisło przed Sądem Okręgowym w T. powództwo o zapłatę) poniosła stratę finansową w kwocie ponad [...] PLN, a kara na co wskazano w pierwszym zarzucie jest nieproporcjonalnie wysoka do niesięgniętego w 2020 r. poziomu odzysku i recyklingu. - art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, poprzez forsowanie tezy, że "to przedsiębiorca wybiera instalacje do odpowiedniego zagospodarowania odpadów m.in. poprzez osiągnięcie odpowiednich poziomów...", gdy tymczasem odpady w pierwszej kolejności poddaje się przetwarzaniu w miejscu ich powstania z uwzględnieniem ekonomiki prowadzonych czynności i najlepszych dostępnych technik. Takie wymogi winna spełniać instalacja, której właścicielem de facto jest Organ administracji - w [...] i w tej sytuacji bezpodstawny jest zarzut organu, że PUM winien korzystać z innych instalacji, - art. 75 §1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie zawnioskowanych przez Spółkę dowodów zarówno przez organ I instancji jak i Kolegium, a mogących walnie przyczynić się do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, uznając je za zbędne, co z kolei bezpodstawnie zrodziło zarzut Organów obu Instancji, o nieudowodnieniu przez Skarżącą wpływu pandemii COVID 19 (okoliczności obiektywnej, o znanym i uznanym wpływie na gospodarkę RP, w tym na świadczone przez Skarżącą usługi) na zrealizowany poziom odzysku i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, - art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes Strony, pomimo że organ administracji stoi na straży praworządności i z urzędu winien przeprowadzić niezbędne dowody, - art. 7a § 1 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia wątpliwości w sprawie na korzyść strony, zwłaszcza jeśli przedmiotem postępowania jest nałożenie na stronę obowiązku zapłaty administracyjnej kary pieniężnej w wysokiej kwocie, zwłaszcza, że Prezydent w postępowaniu przez Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w sprawie wymierzenia Gminie kary pieniężnej za nieosiągnięcie poziomów odzysku i recyklingu za 2020 r. - sam powołuje się na tę samą siłę wyższą, która w jego przypadku ma skutkować odstąpieniem przez WIOŚ od administracyjnej kary pieniężnej. Czyli stwierdza, że wystąpiła w uzyskaniu za 2020 r. istotna i obiektywna przyczyna niwelująca ukaranie Skarżącej, - art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenia zasady proporcjonalności, pomiędzy określeniem wysokości administracyjnej kary pieniężnej, niewspółmiernie wysokiej do stopnia niewywiązania się z uzyskanego przez Spółkę poziomu odzysku i recyklingu, czego Spółka uczynić nie mogła z powodu wystąpienia siły wyższej, dokładnie wskazanych okoliczności i przyczyn skutkujących niewywiązaniem się z ustalonych poziomów, a występującym powszechnie i zanieczyszczeniem odpadów u źródła. Nadto w skardze zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych, polegających na : - przecenieniu własnej interpretacji Kolegium oraz organu I instancji o braku wystąpienia siły wyższej i nieudowodnionym jej wpływie na jakość odbieranych przez Skarżącą odpadów a przez to nieosiągnięcie poziomów odzysku i recyklingu za 2020 r., podczas gdy zaniechało ono przeprowadzenia dowodu na okoliczność czy wystąpienie siły wyższej warunkowało niewywiązanie się Spółki z wymaganych prawem ustalonych poziomów odzysku i recyklingu za 2020 r., - ignorowaniu stanowiska Skarżącej zawartej w materiale dowodowym w przedmiocie przeprowadzenia postępowania w zakresie wpływu pandemii covid 19 na gospodarkę odpadami w 2020 r. Mając powyższe na uwadze Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z powodu wskazanego naruszenia i umorzenie postępowania lub przekazanie do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd uwzględnił skargę, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazała Spółka. Na wstępie należy podkreślić, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej w skrócie "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny czyni to w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a.). Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska – " Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 460 – 461). Wskazać także należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. "Orzekanie na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Sąd może uzupełniać akta sprawy tylko w ograniczonym zakresie, o czym świadczy art. 106 § 3 p.p.a. zgodnie z którym sąd może dopuścić tylko dowód uzupełniający i tylko z dokumentu. Dokonując kontroli działania organu w powyższy sposób Sąd nie dostrzegł wad powodujących nieważność zaskarżonej decyzji. Sąd dostrzegł natomiast wady w zakresie stosowania przepisów regulujących postępowanie przed organem. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ wszczął i prowadził postępowanie administracyjne pomimo że odnośnie tej samej sprawy wcześniej zostało wszczęto i toczyło się postępowania administracyjne; ponadto organ rozstrzygnął sprawę nie mając w aktach sprawy istotnych dokumentów, bez których niemożliwe jest rozstrzygnięcie sprawy. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2024 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta G. z [...] stycznia 2024 roku, znak: [...], którą to decyzją Prezydent wymierzył Skarżącej Spółce (tj. Przedsiębiorstwu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G.) karę pieniężną w wysokości: [...] zł za nieosiągnięcie wymaganego w 2020 r. poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła przez podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte po uchyleniu wcześniejszej decyzji Prezydenta z [...] czerwca 2023 r., nr [...] przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i przekazaniu Prezydentowi sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W aktach sprawy nie ma żadnej z tych decyzji. Natomiast na początku akt organu I instancji znajduje się zawiadomienie Prezydenta z [...] listopada 2023 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego w 2020 r. poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła wobec Skarżącej Spółki. Z kolei w kierowanym do Skarżącej Spółki (na podstawie art. 10 § 1 k.p.a.) zawiadomieniu z [...] listopada 2023 r. Prezydent wskazał, że zasadniczo materiał dowodowy stanowi korekta sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za rok [...] złożona elektronicznie [...] kwietnia 2021 r. za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO) oraz materiały zawarte w uchylającej decyzję Prezydenta G. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego znak sprawy SKO-63-15/23 z [...] września 2023 r. W aktach sprawy nie ma żadnego z tych dokumentów – czy to w postaci papierowej czy elektronicznej. Powyższe prowadzi do wniosku, że toczyło się już postępowanie w sprawie wymierzenia kary Skarżącej Spółce za nieosiągnięcie wymaganego w 2020 r. poziomu recyklingu, w którym to postępowaniu zapadła zarówno decyzja organu I instancji (decyzja Prezydenta z [...] czerwca 2023 r.) oraz decyzja organu odwoławczego (decyzja Kolegium z [...] września 2023 r.). Organ odwoławczy miał w decyzji z [...] września 2023 r. uchylić decyzję organu I instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Konsekwencją takiego rozstrzygnięcia jest to, że już wszczęte postępowanie administracyjne toczy się dalej, tyle że wymaga ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Nie ma przepisu, który nakazywałby ponowne wszczęcie postępowania w sytuacji kiedy decyzja organu I instancji została uchylona, a sprawa została przekazana temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Tymczasem z akt sprawy wynika, że po uchyleniu decyzji z [...] czerwca 2023 r. przez Kolegium (decyzją z [...] września 2023 r.) Prezydent zamiast dalej prowadzić postępowanie - wszczął nowe w tym samym przedmiocie i odnośnie tego samego podmiotu, o czym zawiadomił Skarżącą ww. pismem z [...] listopada 2023 r. W aktach sprawy nie ma żadnej informacji czy i jak zakończyło się postępowanie administracyjne w którym zapadła decyzja Prezydenta z [...] czerwca 2023 r. i decyzja Kolegium z [...] września 2023 r. Możliwe jest zatem, że w poprzednio toczącym się postępowaniu została wydana ostateczna decyzja o karze z datą wcześniejszą niż obecnie zaskarżona decyzja Kolegium z [...] marca 2024 r., wobec czego ta decyzja byłaby decyzją nieważną (powtórna decyzja ostateczna w tej samej sprawie – art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Ta okoliczność ani nie była przedmiotem badania Kolegium ani nie sposób rozstrzygnąć jej na podstawie przedstawionych Sądowi akt sprawy. Doszło zatem w tym zakresie do naruszenia ciążącego na organie obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego koniecznego do rozpatrzenia sprawy. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż – jak wynika z powyższych rozważań – może skutkować stwierdzeniem, że w przedmiotowym postępowaniu (wszczętym [...] listopada 2023 r.) nie jest możliwe wydanie decyzji merytorycznej, gdyż byłaby ona decyzją nieważną. Powinno to skutkować umorzeniem postępowania. W przypadku gdyby Kolegium wywiązując się ze swoje obowiązku zbadania sprawy przed wydaniem decyzji w obecnym postępowaniu tj. wszczętym [...] listopada 2023 r. stwierdziło, że poprzednio wszczęte postępowanie nie zostało zakończone, powinno było z kolei rozważyć umorzenie obecnego postępowania umorzyć, aby umożliwić dokończenie wcześniej wszczętego postępowania. Kontynuowanie obecnego postępowania byłoby natomiast możliwe, jeżeli z jakiś powodów poprzednie postępowanie zostało zakończone, ale nie poprzez wydanie decyzji ostatecznej (np. zostało umorzone). Na podstawie dokumentów zgromadzonych w obecnych aktach sprawy nie jest możliwe wskazanie, który z ww. wariantów winien mieć zastosowanie. Ponadto należy zauważyć, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g. zgodnie z którym przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g, podlega karze pieniężnej, obliczonej dla wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Z poczynionych przez organy obu instancji ustaleń wynika, że Spółka nie uzyskała w 2020 r. wymaganego prawem 50 % poziomu recyklingu. W aktach sprawy brak jednakże jakichkolwiek dokumentów, z których by wynikała wskazana okoliczność. W szczególności w aktach sprawy brak podstawowego dokumentu tj. sprawozdania Spółki z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za 2020 r. Także ten brak jest naruszeniem obowiązku organu określonego w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. tj. obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego koniecznego do załatwienia sprawy. Wymaga podkreślenia, że rozstrzygnięcie organu nie może mieć charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Uzasadnienie decyzji musi z kolei zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne co obliguje organ do wskazania faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, a ponad wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Na organie administracji spoczywa obowiązek nie tylko zgromadzenia zupełnego materiału dowodowego, ale także ujawnienia go poprzez włączenie zebranej dokumentacji do akt sprawy. Na etapie postępowania administracyjnego umożliwia to stronie zapoznanie się z ustaleniami organu, wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów i zajęcia odpowiedniego stanowiska w sprawie. Jednocześnie znajdujący się w aktach materiał w postaci dokumentacji, stanowi dla organu podstawę wydania decyzji i wskazania na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie. Organy administracji swoje ustalenia powinny zatem opierać na konkretnych dowodach, do treści których muszą się odnieść. Dowody te powinny znajdować się w aktach sprawy, co umożliwia sądowi ocenę legalności działań organu. Należy jeszcze raz podkreślić, że sąd administracyjny, jak z treści art. 133 § 1 p.p.s.a., wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organy w toku postępowania na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W toku postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, organ zobowiązany jest nie tylko (na równi ze skarżącym) udowodnić stawiane przez siebie tezy, ale też tezy te powinien poprzeć dowodami, które muszą znajdować się wprost w aktach sprawy administracyjnej; kontroli legalności wydanego przez organ rozstrzygnięcia, sąd dokonuje właśnie na podstawie tych akt. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. W związku z powyższym przy ponownym rozpoznaniu sprawy zachodzi konieczność uzupełnienia akt sprawy o wskazane wyżej dokumenty tj. w szczególności odnośnie ewentualnego sposobu zakończenia wcześniej toczącego się w tym samym przedmiocie postępowania oraz poziomu recyklingu osiągniętego przez Skarżącą Spółkę w roku 2020. Dopiero po uzupełnieniu akt sprawy organ będzie mógł wydać odpowiednie rozstrzygnięcie oraz będzie możliwa ocena legalności działania organu przez sąd administracyjny. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., na które to koszty składa się uiszczony w sprawie wpis w wysokości [...] zł.