II SA/Bd 721/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Urszula Wiśniewska sędzia WSA Leszek Kleczkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2026 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w. z dnia [...] lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Decyzją z [...] maja 2025 r. nr [...] Burmistrz S. K., po rozpoznaniu wniosku G. B. (dalej: "Skarżący"), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na terenie działki nr [...], obręb T., gmina S. K.. Organ stwierdził, że w sprawie nie został spełniony warunek opisany w art. 61 ust. 1 pkt 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 – dalej "u.p.z.p."). Wskazano na wyniki analizy urbanistycznej (przeprowadzonej w oparciu o art. 61 ust. 5a u.p.z.p.) i wyjaśniono, że na zabudowanych działkach posiadających dostęp do tej samej drogi publicznej w obszarze analizowanym brak jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – występuje wyłącznie zabudowa zagrodowa i to na jednej działce nr [...]. Brak jest zatem w obszarze analizowanym zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 7 pkt 5 k.p.a. poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, - art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, - art. 8 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że planowana inwestycja nie zapewni kontynuacji funkcji istniejącej na analizowanym terenie. Skarżący podniósł (z powołaniem się na wybrane tezy z orzecznictwa sądów administracyjnych), że funkcja mieszkaniowa nie jest sprzeczna z funkcją zabudowy zagrodowej. Ponadto wskazał na wydanie przez ten sam organ decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego z garażem na terenie działki sąsiedniej – potwierdzające możliwość realizacji inwestycji planowanej przez Skarżącego. Decyzją z [...] lipca 2025 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu przywołano dotychczasowy stan sprawy oraz treści art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 5a oraz art 64 ust. 1 u.p.z.p. Organ odwoławczy wskazał następnie, że co prawda strona nie określiła we wniosku miejsca skąd miałby odbywać się główny wjazd jednakże analiza mapy zasadniczej, usytuowanie działki inwestycyjnej oraz jej kształt pozwala na przyjęcie (jak uczynił to organ I instancji), że front terenu stanowi część granicy działki nr [...] przylegający do drogi wojewódzkiej. Kolegium wyjaśniło dalej, że skoro front działki inwestora ma szerokość 28 m, to obszar analizowany należało wytyczyć w odległości trzykrotności ww. wartości, tj. 84 m wokół działki. SKO stwierdziło, że na tak wytyczonym obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, obszar ten obejmuje za to tereny rolne i zabudowę zagrodową, która nie stanowi kontynuacji funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Brak było jednocześnie podstaw do rozszerzania obszaru analizowanego "w poszukiwaniu" działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, albowiem gwarantowana przepisami możliwość rozszerzania obszaru analizowanego nie może służyć jedynie umożliwieniu realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy G. B., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej uchylenie i na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. o zobowiązanie organu do wydania decyzji uwzgledniającej wniosek Skarżącego. Wniósł on nadto o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W skardze zarzucono naruszenie: art. 7 pkt 5 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a., art. 8 § 2 k.p.a., art. 15 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zarzuty sprowadziły się do wytknięcia organowi, że nie uwzględnił on wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w tym okoliczności, że działka nr [...] (wskazana jako zagrodowa) od lat nie pełni funkcji związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i w praktyce wykorzystywana jest wyłącznie do celów mieszkaniowych. W ocenie Skarżącego oznacza to, że funkcja mieszkaniowa jest dominującą w obszarze analizowanym. Ponadto ponowił on argumentację odnoszącą się do tożsamości funkcji zabudowy mieszkaniowej i zabudowy zagrodowej. Skarżący ponownie wskazał też na wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki sąsiedniej – co w przekonaniu strony należy potraktować jako podważenie przez organ podnoszonego przez siebie argumentu dotyczącego rzekomego braku możliwości uwzględnienia wniosku Skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 - dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W oparciu o powyższe kryteria Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji i mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem z [...] stycznia 2025r. (data wpływu wniosku do organu). Zgodnie zaś z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U.2023.1688) do spraw dotyczących lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w danej gminie stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym obowiązującym (do dnia [...] września 2023 r.) oraz nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a u.p.z.p. W przedmiotowej sprawie winny mieć zatem zastosowanie powołane przepisy u.p.z.p. w brzmieniu przed ich nowelizacją i w tym zakresie nie doszło do naruszenia prawa przez organy obu instancji. Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonych rozstrzygnięć należy przede wszystkim podkreślić, że bazują one na stwierdzeniu, że w zakresie, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. brak jest podstaw do stwierdzenia, że zostały spełnione przesłanki tego przepisu. Innymi słowy, w ocenie organów brak podstaw do stwierdzenia, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Spór w niniejszej sprawie skoncentrował się zatem na tym, czy zamierzona przez Skarżącego inwestycja, polegająca na budowie budynku jednorodzinnego, spełnia warunek opisany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organy obu instancji, według Skarżącego nieprawidłowo, przyjęły, że przeszkodę dla ustalenia warunków zabudowy stanowi brak spełnienia przesłanki opisanej w tym przepisie. W myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe m.in. po spełnieniu warunku polegającego na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Okolicznością bezsporną jest, że na obszarze, na którym znajduje się teren inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze sedno zawisłego sporu stwierdzić należy, że nie doszło w sprawie do nieprawidłowej oceny zamierzonej inwestycji pod kątem jej zgodności z tzw. zasadą "dobrego sąsiedztwa" wywodzoną z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (lub też "zasadą kontynuacji funkcji"). W pierwszej kolejności wyznaczono obszar analizy. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p.: "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę". Istotą zasady dobrego sąsiedztwa jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy we wskazanym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zakresie. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym pojęcie sąsiedztwa, którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W ocenie Sądu organ prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i doszedł do właściwego wniosku, że nie da się w sprawie stwierdzić, by zamierzona inwestycja odpowiadała zasadzie dobrego sąsiedztwa jako kontynuująca funkcję zabudowy zastanej na tym obszarze. Po pierwsze, główny wjazd na teren inwestycji określony został przez organy od strony drogi wojewódzkiej nr [...]. Frontem działki jest zatem bok działki inwestycyjnej przylegający do pasa drogowego, którego szerokość wynosi 28 m - toteż trzykrotnością tej wartości jest 84 m i taki zasięg, od granic działki [...], ma wyznaczony obszar analizowany. Jak wynika ze sporządzonej na potrzeby postępowania analizy urbanistycznej w obszarze analizowanym znajdują się: działki drogowe, grunty rolne niezabudowane, grunty rolne zabudowane (działka nr [...]), na której znajduje się budynek mieszkalny zrealizowany w ramach zabudowy zagrodowej. Na obszarze analizowanym brak jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Podkreślić należy, że zabudowa zagrodowa jest przede wszystkim związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i w związku z tym tworzą ją głównie budynki gospodarcze inwentarskie, którym budynek mieszkalny towarzyszy. Takie rozwiązanie nie jest natomiast charakterystyczne dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która w żaden sposób nie jest powiązana z prowadzeniem produkcji rolnej. Trafnie Kolegium wskazuje, że istnienie w obszarze analizowanym gruntów rolnych niezabudowanych (przeważające przeznaczenie terenów) oraz zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej. Trzeba także zauważyć, że z zabudową zagrodową, a tym samym z prowadzeniem gospodarstwa rolnego może wiązać się szereg różnego typu uciążliwości (np. odory, hałas). Na terenach rolnych powinna zatem powstawać zabudowa zagrodowa, gdzie funkcja mieszkaniowa jest podporządkowana rolnej funkcji terenu. Zdaniem Sądu wprowadzenie możliwości zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na obszarze terenów rolnych i zabudowy zagrodowej mogłoby w ostatecznym rezultacie doprowadzić do ograniczenia tej zabudowy zagrodowej. Nie można bowiem wykluczyć następczego żądania ograniczenia wykorzystywania terenu rolnego np. z uwagi na przysługującą zabudowie mieszkaniowej ochronę np. przed hałasem i emisjami. Wbrew zatem wywodom Skarżącego zabudowa mieszkaniowa nie kontynuuje funkcji zabudowy zagrodowej. Wnioskowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie będzie stanowić kontynuacji dotychczasowego zagospodarowania terenu o charakterze zabudowy zagrodowej. Zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie może prowadzić od przekształcenia charakteru obszaru, na którym jest położona - w tym przypadku z rolniczego na mieszkaniowy. Ustalenie przeznaczenia terenu następuje bowiem co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast nowa zabudowa realizowana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy powinna być dostosowana do zabudowy już istniejącej na tym obszarze. Warto bowiem też zauważyć, że planowana inwestycja w zabudowie jednorodzinnej nie tylko nie stanowi powtórzenia istniejącej na tym obszarze zabudowy zagrodowej, ale nie stanowi także jej uzupełnienia. Planowany sposób zagospodarowania terenu jest nowym sposobem, nie obecnym w dotychczasowym sposobie zagospodarowania na tym obszarze. W ocenie Sądu wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w obszarze zabudowy zagrodowej nie stanowiłoby przejawu kształtowania ładu przestrzennego, lecz wprost przeciwnie, skutkowałoby jego zakłóceniem. Stanowiłoby wyłom w sposobie zagospodarowania działek sąsiadujących, co z kolei naruszałoby art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nawet jeżeli działka nr [...], aktualnie wykorzystywana jest do celów związanych z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych, to nie można, wbrew oczekiwaniom Skarżącego, przyjąć, że zabudowa terenu tej działki może stanowić "dobre sąsiedztwo" dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przede wszystkim dlatego, że nie doszło do formalnej zmiany sposobu użytkowania budynków z zabudowy zagrodowej na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (a przynajmniej okoliczność ta nie została wykazana w toku postepowania administracyjnego). Dopóki zatem zabudowa na działce nr [...] ma charakter zabudowy zagrodowej, dopóty właściciel tej działki nie uzyskał zgody na zmianę jej sposobu użytkowania – to nie ma podstaw do przyjmowania odmiennego stanu prawnego niż aktualnie ukształtowanego decyzjami ustalającymi warunki zabudowy, czy pozwoleniami na budowę wydanymi dla ww. działki. W konsekwencji, zarzuty podniesione w tym względzie (naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 k.p.a.) należało uznać za nieuzasadnione. Zauważyć w tym miejscu należy, że przywoływane w skardze orzeczenia sądów administracyjnych zapadły w odmiennych stanach faktycznych i w istocie odnoszą się do innych kwestii (m.in. ustalenia parametrów i wskaźników dla nowej zabudowy kontynuujących warunki panujące w obszarze analizowanym). Odnosząc się zaś do zarzutu skargi naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. wyjaśnić wypada, że zakaz odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, wynikający z tej normy, dotyczy sytuacji, w których w danej kategorii spraw zostało już wypracowane orzecznictwo, nie budzi ono wątpliwości, linia orzecznicza jest stała, a jeżeli są od niej odstępstwa, to mają one charakter wyjątkowy i nie wpływają na utrwalony pogląd. Zasady tej nie stosuje się w sytuacjach, gdy w sprawie indywidulanej zapadło dotychczas tylko jedno orzeczenie – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Trudno bowiem w takiej jednej indywidulanej sprawie (jak wydanie decyzji nr [...]) mówić o "utrwalonej praktyce" organów. Okoliczność podnoszona przez Skarżącego, a mianowicie to, że dla innej (jednej!) działki ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego - nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej. Przede wszystkim brak tożsamości działek powoduje, że w założeniu nie można mówić o takim samym stanie faktycznym i prawnym. Zarzut naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. nie mógł zatem zyskać aprobaty Sądu. Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie tylko w sprawach administracyjnych, w których przedmiotem postępowania jest "nałożenie obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia". Sprawa w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ze swej natury, nie nakłada na stronę obowiązku, ani nie ogranicza uprawnienia, ani też posiadanego uprawnienia nie odbiera. W rozpoznawanej sprawie ww. przepis nie ma zatem zastosowania. Mając to wszystko na uwadze Sąd, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., wniesioną skargę oddalił jako niezasadną.