II SA/Bd 722/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz Południe na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 25 października 2017 r. nr L/1050/17 w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie na parkingach strzeżonych pojazdów usuniętych z dróg stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy Bydgoszcz Południe wniósł skargę na uchwałę Nr L/1050/17 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 25 października 2017r. w sprawie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie na parkingach strzeżonych pojazdów usuniętych z dróg oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Prokurator zarzucił rażące naruszenie przepisów art.130 a ust.6 ustawy Prawo o ruchu drogowym(D.U. z 2017r. poz.730 ze zm.) polegające na wskazaniu wysokości opłat za usunięcie pojazdu w stawkach określonych w Obwieszczeniu Ministra Finansów z 25 lipca 2017r. (M.P. z 2017 poz.772) w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat, za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, bez uwzględnienia ponoszonych przez Miasto Bydgoszcz rzeczywistych kosztów usuwania pojazdów z drogi i ich parkowania na parkingu strzeżonym. W zaskarżonej uchwale Rada Miasta Bydgoszcz przyjęła w § 2 załącznika do uchwały, że opłaty za usunięcie pojazdu za poszczególne pojazdy wynoszą za: a) rower, motorower - 105 zł b) motocykl - 209 zł, c) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony - 459 zł, d) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej od 3,5 tony do 7,5 tony- 574 zł, e) pojazd o dopuszczalnej masie powyżej 7,5 tony do 16 ton- 813zł, f) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton- 1.199 zł, g) pojazd przewożący materiały niebezpieczne -1459 zł. W ocenie Prokuratora, zestawienie kwot uchwalonych z kwotami uzgodnionymi w umowie obowiązującej od 1 stycznia 2016r. do dnia 31 grudnia 2018r. z przedsiębiorcą Piotrem Jodko, prowadzącym działalność gospodarczą AUTO-HOL POMOC DROGOWA Piotr Jodko, dotyczącej wykonywania prac polegających na usuwaniu pojazdów z ulic miasta Bydgoszczy prowadzi do wniosku, że rzeczywiste koszty odholowania pojazdów ustalone w umowie z podmiotem zewnętrznym znacząco odbiegają od wysokości stawek przyjętych w zaskarżonej uchwale. Tym samym Rada Miasta, ustalając wysokość opłat, nie wzięła pod uwagę rzeczywistych kosztów związanych z wykonywaniem tych zadań. Zdaniem skarżącego, w istotny sposób naruszono zatem obowiązujący porządek prawny – w tym kompetencje do podejmowania uchwał, przekraczając upoważnienie ustawowe do wydania uchwały zawarte w przepisie 130 a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Do skargi dołączone zostało uzasadnienie zaskarżonej uchwały, w którym wskazano, że "na wysokość opłat wpływ mają koszty, jakie ponosi Miasto realizując zadania związane z usuwaniem pojazdów, ich przechowywaniem, przejmowaniem na własność oraz demontażem." W uzasadnieniu uchwały wskazano ponadto, że "Zgodnie z ustawą, opłaty stanowią dochód własny powiatu". Prokurator uznał, że przedmiotowe zapisy uchwały stanowią przejaw wadliwej wykładni przepisów prawa poprzez uznanie, że na wysokość tych opłat składają się również inne, nie wymienione w art. 130 ust.6 ustawy koszty (t.j. przejmowanie na własność i demontaż pojazdów) oraz, że opłaty te stanowią dochód własny powiatu. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podnosząc zgodność zaskarżonej uchwały z przepisami prawa. W uzasadnieniu organ zestawił ponadto dochody i wydatki związane z realizacją zadań usuwania i przechowywania pojazdów za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. wykazując, że ponoszone przez Miasto koszty są wyższe niż osiągnięte wpływy. Rada Miasta ustalając stawkę wzięła pod uwagę wszystkie ponoszone koszty i ustaliła stawki kierując się przesłankami ustawowymi z art. 130 a ust.6 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Takie same skutki naruszenia prawa przewiduje art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (obecnie t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 511, dalej powoływanej jako "u.s.p."), zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W myśl art. 79 ust. 4 u.s.p., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że przyjmując analogiczne kryteria, tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które wykraczają poza kategorię naruszeń "nieistotnych" (argument a contrario z art. 91 ust. 4 u.s.g.), tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu uchwała nr Nr L/1050/17 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 25 października 2017r. w sprawie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie na parkingach strzeżonych pojazdów usuniętych z dróg oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu. Jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 12 pkt 7 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1868; dalej - "u.s.p.") oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260, z późn. zm.; dalej - "u.p.r.d."). Przystępując do kontroli zaskarżonej uchwały pod względem jej legalności należy na wstępie podkreślić, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Określa ona bowiem zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym adresatami tej uchwały są osoby określone generalnie. Nie budzi zatem żadnych wątpliwości to, iż kontrolowana uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji, należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie. W niniejszej sprawie takie upoważnienie wynikało wprost z art. 130a ust. 6a u.p.r.d., który stanowi, że: "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a." Należy podkreślić, że na gruncie konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; posiada rangę podustawową i jest stanowiony na podstawie i w granicach ustaw. W świetle art. 79 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.p. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu tego przepisu obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 283; w skrócie: "ZTP"). W ocenie Sądu istotną regułą legislacyjną jest określony w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP, obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (vide: wyroki NSA: z 25 września 2008 r. - II OSK 945/08; z 13 października 2010 r. - II GSK 876/09; z 25 września 2018 r. - II OSK 1666/18 – dostępne na stronie htp//orzeczenia. nsa.gov.pl – baza CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa miejscowego, powinny z jednej strony wyczerpywać zakres ustawowego upoważnienia określonego w art. 130a ust. 6 u.p.r.d., a z drugiej, nie mogą poza ten zakres wykraczać. Poza tym prawidłowość rozwiązań przyjętych w tej uchwale (ustalona wysokość poszczególnych opłat i kosztów) – w kontekście spełnienia wymagań określonych w/w przepisie – powinna zostać wykazana w należycie sporządzonym uzasadnieniu. Przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6a u.p.r.d. są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest z kolei obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek materialnoprawnych, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 u.p.r.d. wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia (kompetencji), a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia "pod uwagę", co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. W odniesieniu do przedmiotu zaskarżenia skargą oznacza to, że uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek w granicach wyznaczonych treścią art. 130 ust. 6a-6d u.p.r.d. będzie wynikiem wzięcia "pod uwagę" wyłącznie powyższych przesłanek. W zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu powinna przeanalizować, jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług również w dni ustawowo wolne od pracy. Z kolei ustalenie wysokości opłat w oparciu o drugą z wymienionych przesłanek powinno obejmować ustalenie kosztów tego typu usług świadczonych na terenie powiatu, którego uchwała dotyczy. Ustalenie zaś wysokości globalnej stawek opłat powinno stanowić wypadkową wymienionych wyżej przesłanek. Uzasadnienie uchwały powinno szczegółowo określać jakie dane zostały wzięte pod uwagę, w taki sposób, aby poddawała się ona kontroli w szczególności w zakresie tego, czy uchwałodawca ustalając wysokość poszczególnych stawek nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia, uwzględniając kryteria nie przewidziane w ustawie. Podkreślenia bowiem wymaga, że ustawodawca określając w art. 130a ust. 6 ustawy jedynie dwa opisane wyżej kryteria, które powinny stanowić podstawę ustalenia wysokości opłat, wykluczył jednocześnie możliwość kierowania się przy podejmowaniu uchwały innymi względami, aniżeli te, które zostały wymienione w treści tego przepisu. Biorąc pod uwagę powyższe należy przyznać rację stronie skarżącej, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 130a ust. 6 u.p.r.d, bowiem lektura jej uzasadnienia prowadzi do wniosku, że uchwałodawca, ustalając wysokość opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingach strzeżonych kierował się kryteriami nieprzewidzianymi w ustawie, nie biorąc w ogóle pod uwagę kosztów usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. W ocenie, Sądu Rada Miasta błędnie utożsamia obowiązek wzięcia pod uwagę wszystkich potencjalnych kosztów usług na terenie powiatu z koniecznością dostosowania do nich wysokości ustalanych stawek opłat za usunięcie i przechowanie pojazdu. Organ nie może bowiem stanowić o uchwalaniu opłat w oparciu o kryteria inne, niż wskazane w ustawie. Podnoszone przez organ argumenty odnoszące się do konieczności uwzględnienia przy ustalaniu stawek na przewidzianym przez prawodawcę poziomie innych kosztów generowanych w trakcie realizacji zadań, o których mowa w ust.1-2 art. 130a ustawy (w tym kosztów przejmowania na własność i demontażu) nie mogły zatem zostać uwzględnione. Ustawodawca nakładając na powiat obowiązki wynikające z art. 130a ust. 1 i 2 u.p.r.d. określił bowiem ściśle kryteria, które winny być brane pod uwagę przy podejmowaniu uchwały, o której mowa w art. 130a ust. 6 i tego rodzaju kalkulacja w kryteriach tych się nie mieści. Przyznać należy, że ustawodawca wskazując na konieczność wzięcia pod uwagę kryterium sprawnej realizacji zadań pozostawił organom samorządu powiatu pewien luz decyzyjny, wynikający z możliwości takiej organizacji usuwania i przechowywania pojazdów, która z jednej strony zapewni skuteczność i szybkość działania, a także zapewnienie ciągłości usług z drugiej. W zakresie tego kryterium mogą się zatem mieścić zarówno organizacja własnego parkingu, zakup lawety i koszty ponoszone z tego tytułu, jak również konieczność ponoszenia kosztów zapewnienia świadczenia usług w dni ustawowo wolne od pracy. Kalkulacja kosztów w tym zakresie winna jednak znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia do uchwały i być na tyle czytelna, aby poddawała się weryfikacji. Lektura uzasadnienia zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że ustalając wysokości stawek nie wzięto pod uwagę kryteriów, o których mowa w art. 130a ust. 6 u.p.r.d., w szczególności nie przeanalizowano kosztów usuwania i przechowania pojazdów na terenie Miasta. Wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera w swej treści umotywowania przyjęcia przez Radę Miasta stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym i przyjętych przez organ kryteriów. Jak wyżej wskazano, wysokość jednostkowej stawki powinna stanowić wypadkową obu kryteriów, co z kolei nie oznacza konieczności automatycznego dostosowania wysokości stawki do średnich kosztów usług określonego typu. Ustalenie stawek powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoli na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelne analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały oraz jej projektu ma charakter na tyle lakoniczny, że nie wynikają z niego kryteria przyjęte w art. 130a ust. 6 u.p.r.d. Stwierdzić zatem należy, że zaskarżona uchwała narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Reasumując, Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia procedury podejmowania uchwał. Naruszenie to trzeba - w ocenie Sądu - kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 130a ust. 6 p.r.d., jak i art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości