II SA/Bd 723/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz Południe na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 26 października 2016 r. nr XXXVI/694/16 w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie na parkingach strzeżonych pojazdów usuniętych z dróg stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Pismem z dnia 22 lipca 2019 r. Prokurator Rejonowy Prokuratury Rejonowej Bydgoszcz - Południe, działając na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej w skrócie "p.p.s.a."), zaskarżył w całości uchwałę nr XXXVI/694/16 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 26 października 2016 r. w sprawie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie na parkingach strzeżonych pojazdów usuniętych z dróg oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu (Dz. Urz. Woj. Kujawsko – Pomorskiego z 2016 r., poz. 3723), zarzucając rażące naruszenie prawa tj. art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1990, zwanej w skrócie "P.r.d.") poprzez ustalenie w niej wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na poziomie tożsamym z najwyższym dopuszczalnym, bez odniesienia ich do rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów. Na podstawie art. 147§ 1 p.p.s.a. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności powołanej uchwały w całości. Uzasadniając podniesione zarzuty Prokurator podniósł, iż uchwałą nr XXXVI/694/16 z dnia 26 października 2016 r. Rada Miasta Bydgoszczy - w oparciu o art. 12 pkt 11 i art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 814) oraz art. 130a ust 6 P.r.d. w związku z obwieszczeniem Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2016 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2017 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2016 r., poz. 778) w § 1 i § 2 ustaliła w roku 2017 wysokość opłat za czynności związane z usuwaniem pojazdów z dróg Miasta Bydgoszczy i przechowywaniem tych pojazdów na parkingach strzeżonych, a także wysokość opłat z tytułu kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały. W uzasadnieniu do projektu uchwały Rada Miasta powołała się na sposób określania kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, który miał polegać na uwzględnieniu kosztów podanych przez przedsiębiorcę w ofercie przetargowej, w której uwzględnił on wydatki związane z pracą kierowcy, zużyciem paliwa oraz zaangażowaniem specjalistycznego sprzętu. Ponadto według uchwały na wysokość opłat wpływ mają mieć koszty, jakie ponosi miasto realizując zadania związane z usuwaniem pojazdów, ich przechowywaniem, przejmowaniem na własność oraz demontażem. Zdaniem Prokuratora, pomimo uzasadnienia do projektu uchwały, kwoty określone w załączniku do uchwały są rażąco wyższe od stawek wynikających z załącznika do umowy zawartej pomiędzy Miastem Bydgoszcz, a wykonawcą umowy. Skarżący zwrócił uwagę, że w załączniku do uchwały nr XXXVI/694/16 Rada uchwaliła następujące opłaty za usuniecie z drogi pojazdu: 1. rower lub motorower – 105 zł, 2. motocykl – 209 zł, 3. pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t – 459 zł, 4. pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t - 7,7t – 574 zł, 5. pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t - 16t - 813 zł, 6. pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 1199 zł, 7. pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 1459 zł. W toku postępowania wyjaśniającego w sprawie o sygn. akt PR Pa 6.20199 dokonano analizy dokumentacji przetargowej i umowy nr WUK.272.4.2015 obowiązującej od 1.01.2016 do 31.12.2018 r. z przedsiębiorcą P. J. prowadzącym działalność gospodarczą A. - H. P. D. P. J., dotyczącej wykonywania prac polegających na usuwaniu pojazdów z ulic miasta Bydgoszczy w zakresie Pakietu I na warunkach ustalonych, gdzie za usuwanie pojazdów uzgodniono następujące kwoty: 1. rower lub motorower - 61,50 zł, 2. motocykl – 61,50 zł, 3. pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t – 233,70 zł, 4. pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t - 7,5 t – 233,7 zł, 5. pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t - 16t - 492 zł, 6. pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 492 zł. Zestawienie uchwalonych kwot z uzgodnionymi, w ocenie Prokuratora prowadzi do wniosku, iż koszty jakie ponosi osoba naruszająca w tym zakresie przepisy ruchu drogowego znacząco odbiegają od tych, jakie ponosić powinna, natomiast argument, zawarty w uzasadnieniu projektu uchwały, stwierdzający, że zgodnie z ustawą opłaty stanowią dochód własny powiatu, wynika z wadliwej wykładni przepisów prawa, bowiem stawki opłat określonych przez uchwałę, ponoszonych za usunięcie pojazdu, przechowywanie pojazdu na parkingu oraz wynikające kosztów powstałych w wyniku odstąpienia od usunięcia pojazdu powinny być bowiem współmierne z realnymi kosztami, jakie ponosi powiat. Powyższe w przekonaniu skarżącego prowadzi do wniosku, iż przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały Rada Miasta Bydgoszczy nie kierowała się jedynie przesłankami z art. 130a P.r.d., ale miała na celu zapewnienie wpływów do budżetu. Ustalając zaś wysokość opłat, Rada winna była wziąć pod uwagę jedynie rzeczywiste koszty związane z wykonywaniem zadań, natomiast gdyby interwencją ustawodawcy było zagwarantowanie maksymalnych wpływów do budżetu, wynikałyby one wprost z ustawy. Mają na uwadze powyższe, zdaniem Prokuratora przyjąć należy, że zaskarżone przepisy uchwały wydane zostały z naruszeniem prawa, uzasadniającym wystąpienie z niniejszą skargą, bowiem Rada Miasta przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Bydgoszczy wniosła o oddalenie skargi. Odpowiadając na zarzuty strona przeciwna podniosła, iż nie sposób podzielić argumentu, iż przepisy uchwały są wadliwe, gdyż naruszają art. 130a ust. 6 P.r.d. ustalając stawki opłat na poziomie tożsamym z najwyższym dopuszczalnym oraz, że Rada Miasta ustalając stawki opłat miała na celu zapewnienie wpływów do budżetu. Rada Miasta zwróciła uwagę, że przedmiotem zaskarżenia jest akt prawa miejscowego, tj. uchwała w sprawie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie na parkingach strzeżonych pojazdów usuniętych z dróg oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpienia od usunięcia. Z treści art. 130a ust. 6 P.r.d. wynika, że rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (oba ww. warunki dotyczą także kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia a następnie odstąpieniem od usunięcia pojazdu). Wysokość opłat nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a P.r.d. Maksymalne stawki opłat ulegają corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art.130a ust. 6 b P.r.d.). Z zawartego w art.130a ust.6 P.r.d. upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą zastrzegając powinność uwzględnienia dwóch kryteriów: 1) konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi, 2) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Strona przeciwna podkreśliła, że zadania starosty wynikające z art. 130a P.r.d. nie dotyczą wyłącznie usuwania i przechowywania pojazdów, ale do obowiązku starosty należy występowanie do sądu z wnioskiem o przepadek pojazdu na rzecz powiatu, gdy osoba zobowiązana nie odebrała pojazdu z parkingu w terminie trzech miesięcy, a następnie wykonanie orzeczenia sądu. Do czasu przejęcia pojazdu na własność powiatu oraz jego demontażu jest on nadal przechowywany na parkingu. Zdaniem organu nie można oceniać kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów w podziale na poszczególne etapy zadania tj. tylko usunięcie lub tylko przechowywanie pojazdu, jak również biorąc pod uwagę koszt usunięcia lub przechowywania poszczególnego pojazdu. Ustawa wyraźnie określa łącznie koszty zadania usuwania i przechowywania pojazdów. Na terenie każdego powiatu koszt wykonania tego zadania jest różny. Największe koszty ponoszą duże miasta na prawach powiatu, natomiast w powiatach ziemskich koszt ten jest dużo niższy. Związane to jest z dużą liczbą pojazdów nieodebranych przez właścicieli, które nadal przechowywane są na parkingach. Podkreślono, że przy ustalaniu stawek opłat na rok 2017 w sposób wnikliwy przeanalizowano koszty usuwania i przechowywania pojazdów oraz wysokość kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu i w roku 2017 pozostawiono stawki opłat na poziomie roku 2016, które nie były ustalone na maksymalnym poziomie. Rada Miasta zwróciła uwagę na wyrok WSA w Bydgoszczy z 23 stycznia 2018 r. (sygn. akt II SA/Bd 791/17) i wskazała, że zaproponowane w treści uchwały kwoty są konsekwencją uwzględnienia przesłanek ustawowych oraz ich odniesienia do realnych kosztów wykonania tego zadania w roku 2016 na terenie Miasta Bydgoszczy, gdyż w roku 2017 r. Miasto Bydgoszcz na realizację zadania: usuwanie i przechowywanie pojazdów na podstawie art. 130a P.r.d. wydało 564.781,62 zł (wyłącznie faktury za usuwanie i przechowywanie pojazdów). Natomiast dochody Miasta Bydgoszczy z opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów oraz odstąpienia od usunięcia pojazdów wyniosły 444.340,68 zł. Z powyższych zestawień w ocenie organu wynika, że Miasto poniosło stratę wykonując to zadanie w wysokości 120.440,94 zł, a środki przeznaczone na dofinansowanie tego zadania, mogły być wykorzystane na inny cel służący ogółowi mieszkańców Miasta. Zaskarżenie uchwały nie jest działaniem w interesie publicznym mieszkańców Miasta, lecz w interesie grupy osób, która narusza przepisy prawa o ruchu drogowym. Stąd też zarzut, że Rada Miasta przy podejmowaniu uchwały nie kierowała się jedynie przesłankami z art. 130a ust. 6 P.r.d., ale miała na celu zapewnienie wpływów do budżetu jest w jej ocenie niezasadny, bowiem to rzeczywiste koszty wykonywania zadania wynikającego z art. 130a P.r.d., miały jedyny wpływ na wysokość ustalonych opłat. Do kosztów wykonania tego zadania należą również koszty postępowania sądowego, co nie zostało uwzględnione w przedstawionych wydatkach Miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Uchwała określa zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym adresatami tej uchwały są osoby określone generalnie, a nie imiennie. Uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Również na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, organy stanowiąc akty prawa miejscowego działać muszą na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z treścią tego ostatniego przepisu rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Maksymalne stawki opłat zostały określone w art. 130a ust. 6a P.r.d., obowiązują one w danym roku kalendarzowym i ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy (ust. 6b). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza w drodze obwieszczenia maksymalne stawki opłat (ust. 6c). Ustawodawca określił dwie przesłanki, którymi powinien kierować się organ samorządu, podejmując uchwałę na zasadzie przepisu art. 130a ust. 6 P.r.d. Przesłankami tymi są: konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i ich przechowywania na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Tym samym rada powiatu zobowiązana jest do przeanalizowania działań, jakie powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki i przy zapewnieniu ciągłości usług, przy uwzględnieniu ceny za świadczenie tego typu usług na terenie powiatu, którego dotyczy uchwała, a ustalenie końcowych stawek opłat powinno stanowić wypadkową wymienionych wyżej przesłanek. Należy wyraźnie podkreślić, że żadne inne okoliczności, poza wyszczególnionymi w art. 130a ust. 6 P.r.d., nie mogą wpływać na sposób realizowania upoważnienia ustawowego. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania oraz przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami. Przy czym uzasadnienie uchwały powinno szczegółowo określać, jakie dane zostały wzięte pod uwagę, a także na podstawie uzasadnienia uchwały możliwe musi być dokonanie oceny, czy uchwałodawca nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia oraz czy uwzględnił kryteria nieprzewidziane w ustawie. W niniejszej sprawie brak jest wskazania, jakie okoliczności Rada wzięła pod uwagę ustalając wysokość stawek za usuwanie i przechowywania pojazdów na terenie Gminy Miasto Bydgoszcz, gdyż uchwała w tym zakresie nie zawiera uzasadnienia. Także ze znajdującego się w aktach protokołu posiedzenia Rady nie wynika, aby przy procedowaniu projektu uchwały przedstawiano wyliczenia tych kosztów. W ocenie Sądu, rada jest uprawniona do szczegółowego ustalania stawek, lecz wyłącznie przy uwzględnieniu kryteriów określonych przez ustawodawcę w powołanym przepisie. Skoro zaś brak jest uzasadnienia uchwały w tym zakresie, a w aktach brak jest jakichkolwiek ustaleń organu i wyliczeń rzeczywistych kosztów, to nie sposób uznać ze kryteria te zostały spełnione. W tej sytuacji twierdzenie organu, że oprócz kwot ustalonych w umowie musi uwzględnić inne, bliżej nieokreślone koszty, jest twierdzeniem gołosłownym. Należy też podkreślić, że nie wszystkie koszty ponoszone przez Miasto Bydgoszcz uzasadniają ich uwzględnienie przy ustalaniu przedmiotowych stawek. Do takich kosztów nie można z pewnością zaliczyć kosztów związanych z usunięciem czy przechowywaniem pojazdu, w wysokości obejmującej nie tylko rzeczywistą ich wartość, ale także np. kosztów wygenerowanych w związku z usunięciem i przechowywaniem pojazdów, których nie odebrali dotychczasowi właściciele. Ustalenie stawek winno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która pozwoliłaby na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pomięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. Okoliczność bowiem, że przyjęte przez Radę stawki opłat nie są wyższe od kwot określonych w art. 130a ust. 6a P.r.d., nie oznacza, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 130a ust. 6 P.r.d. Skoro bowiem właściciel pojazdu będzie zmuszony uiścić opłatę w wysokości określonej w skarżonej uchwale, natomiast wykonawca umowy zawartej z Powiatem otrzyma za wykonane usługi jedynie wynagrodzenie, które nie będzie odpowiadało wysokości kosztu poniesionego przez właściciela pojazdu, to oznacza że w takim konkretnym przypadku jednostka samorządu terytorialnego uzyska z tego konkretnego przypadku nieuzasadnioną korzyść. Odczytanie treści art. 130a ust. 6 i 6a P.r.d. w ten sposób, że obejmuje ona również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu na realizację tego obowiązku w zastępstwie za innych właścicieli pojazdów, którzy ich nie odbierają, oznacza jego wadliwą wykładnię (wyrok NSA w Warszawie z 13 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 1916/16, dostępny w CBOSA). Konstrukcja prawna upoważnienia ustawowego do ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie zawiera dwa wyraźnie wskazane kryteria ustalenia tych opłat. Przesłanka fiskalna w postaci zapewnienia przychodów nie stanowi takiego kryterium. Zatem przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony jest do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdów ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1916/16 wskazał, że "zapewnienie jak największych wpływów do budżetu Miasta (...) wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym". Nie jest wystarczające stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, że przy ustalaniu stawek opłat na rok 2017 w sposób wnikliwy przeanalizowano koszty usuwania i przechowywania pojazdów oraz wysokość kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu i w roku 2017 pozostawiono stawki opłat na poziomie roku 2016, które nie były ustalone na maksymalnym poziomie. Organ powinien organizacyjnie zadbać o to, aby w dniu podejmowania uchwały w przedmiocie ustalenia kosztów za usuwanie i przechowywanie pojazdów dysponować danymi o rzeczywistych kosztach. Tym bardziej, że uchwała wydawana na podstawie art. 130a ust. 6 P.r.d. dotyczy określenia wysokości opłat, które uchwalane są na podstawie obwieszczenia ogłaszanego co roku. Stanowisko Rady w odpowiedzi na skargę tym bardziej potwierdza tylko, że Rada nie dysponowała danymi dotyczącymi cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobieranych przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie Gminy Miasto Bydgoszcz. Wiedza o tym, że w roku 2017 Miasto Bydgoszczy poniosło większe wydatki na realizację zadania "usuwanie i przechowywanie pojazdów" niż faktycznie uzyskane dochody z opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów nie może zastąpić realizacji wymogu, aby jeszcze przed uchwaleniem uchwały w przedmiocie opłat znane i dostępne były informacje odnośnie rzeczywistych kosztów usuwania oraz przechowywania pojazdów oraz sprawnej realizacji tego zadania. Wiedza taka może bowiem równie dobrze obrazować brak właściwej realizacji zadania np. poprzez brak ściągnięcia wszystkich wymaganych opłat. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynikają motywy przyjęcia stawek opłat w takiej, a nie innej wysokości. Wobec powyższego ma rację strona skarżąca, że to zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu gminy należy uznać za wyłączne kryterium, jakim kierowała się Rada przyjmując stawki opłat w maksymalnej wysokości. Zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu gminy przy uwzględnieniu zarówno dochodów osiąganych z tytułu opłat za usuwanie pojazdów z dróg w ostatnich latach, jak i dochodów planowanych z tego tytułu, wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 P.r.d., co stanowi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały. Wobec powyższego, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.