II SA/Bd 724/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem 00/100) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Marszałek Województwa[...], na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z art. 12 ust. 16 i 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 3 marca 2010 r., orzekł o odmowie umorzenia opłaty rocznej za 2006 r. w formie pomocy ad hoc, przysługującej Województwu [...] z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, naliczonych na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] od [...] sp. z o. o. w O. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzją z dnia[...], Marszałek Województwa [...]po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...]r., odmówił umorzenia opłaty rocznej za 2006 r. w wysokości 106.105,70 zł wraz z odsetkami przysługującej terenowemu Funduszowi Ochrony Gruntów Rolnych od [...] sp. z o. o. w O., naliczonej na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia[...]. Pismem z dnia 6 lipca 2010 r. [...] sp. z o. o. w O. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (znak:[...]) orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...]r., Marszałek Województwa [...](znak:[...]), odmówił umorzenia opłaty rocznej za 2006 r. formie pomocy ad hoc, przysługującej Województwu [...] z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, wskazując, że materialnoprawną podstawę rozstrzygania spraw w zakresie ulg w formie umarzania całości lub części należności i opłat rocznych naliczanych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji formułują przepisy art. 12 ust. 16 i 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), które stanowią, że w szczególnych wymienionych w tych przepisach przypadkach, na wniosek organu wykonawczego jednostki organu samorządowego marszałek województwa może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, przy czym przepisy te dotyczą inwestycji użyteczności publicznej z zakresu oświaty, wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 hektara i nie było możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nie objętym ochroną oraz inwestycji zmierzających do osiągnięcia celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Badając przesłanki występujące w cytowanych wyżej przepisach, w oparciu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, taki jak: decyzja Starosty [...] z dnia [...] oraz wniosek z dnia 3 marca 2010 r. [...] sp. z o. o. w O., organ orzekający wywiódł, że inwestycja realizowana przez wnioskodawcę na wyłączonym z produkcji rolnej gruncie, jest przedsięwzięciem gospodarczym, nie posiadającym charakteru celu publicznego w związku z czym realizowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie nie uprawnia Marszałka Województwa do udzielenia ulgi, w oparciu o art. 12 ust. 16 i 17 cytowanej ustawy. Jednocześnie stwierdzono, że uchwała Nr XXIV/471/08 Sejmiku Województwa [...] z dnia 3 lipca 2008 r. w sprawie zasad i trybu umarzania, odraczania rozkładania na raty należności terenowego Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych Województwa [...](Dz. Urz. Woj. Kuj. - Pom. Nr 101, poz. 1619 ze zm.), podjęta na podstawie uchylonego art. 31 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), nie dawała podstaw do udzielenia pomocy publicznej ad hoc, o którą wnosiła strona, gdyż taką podstawę mógł stanowić jedynie program pomocowy, przewidujący jej udzielenie na podstawie rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008 lub wymagającego notyfikacji. Organ podniósł, że programu takiego Województwo [...] nie przyjęło, gdyż wcześniej nie było zainteresowania pomocą ad hoc ze strony przedsiębiorców w [...] Specjalnej Strefie Ekonomicznej, uprawnionych do ulg na podstawie Uchwały Nr XXIV/471/08 Sejmiku Województwa [...] z dnia 3 lipca 2008 r. w sprawie zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności terenowego Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych Województwa [...](Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. Nr 101, poz. 1619 ze zm.), jednakże na dzień rozpatrywania sprawy ww. uchwała organu, z uwagi na uchylenie art. 31 ustawy z dnia 3 lutego1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.), w ocenie organu była bezprzedmiotowa. W odwołaniu od powyższej decyzji [...] sp. z o. o. w O. wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7, 8 i 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nie wskazaniu i nie uzasadnieniu przyczyn, z powodu których organ odmówił uwzględnienia wniosku strony, podczas gdy treść powołanych przepisów zobowiązuje organ administracji publicznej do sformułowania w treści decyzji uzasadnienia zawierającego rozważenie przesłanek interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, przy czym jest to szczególnie istotne ze względu na uznaniowy charakter wydanej przez organ decyzji, a ponadto okoliczności sprawy w sposób jednoznaczny wskazują, że uwzględnienie wniosku strony leży zarówno w interesie społecznym (okoliczność przyznana przez organ) jak i w słusznym interesie strony, a także nie wyjaśnieniu jaki wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie miał fakt wyjaśnienia przez Ministra Finansów, że opłaty FOGR mają charakter cywilnoprawny, a nie publicznoprawny; 2. art. 7, 8 i 11 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na pominięciu faktu, że organ zobowiązał się w toku postępowania do uwzględnienia wniosku strony, a zobowiązanie takie wprost wynika z materiałów postępowania (w szczególności z pism z 01.11.2008 r. oraz z 01.10.2009 r.), a ponadto poprzez prowadzenie postępowania w taki sposób, który nie gwarantuje pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, wskutek wydania decyzji w kształcie odbiegającym od zapewnień udzielonych stronie przed podjęciem decyzji o inwestycji oraz w toku postępowania; 3. art. 7, 8 i 11 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w treści uzasadnienia decyzji protokołu z [...] r., który to protokół - z uwagi na wyartykułowane zobowiązanie do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem strony - ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; 4. art. 7, 8 i 11 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w treści uzasadnienia decyzji dlaczego uchwała Nr XXIV/471/08 Sejmiku Województwa nie dawała podstaw do udzielenia pomocy publicznej, o którą wnioskowała strona, która to pomoc - do wysokości obejmującej również opłaty na FOGR - została przez Komisję Europejską notyfikowana; 5. art. 31 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegające na jego niezastosowaniu i uznaniu, że jedyną podstawę materialną dokonania umorzenia opłat za 2006 roku stanowi wyłącznie art. 12 tej ustawy, podczas gdy w rzeczywistości uchylenie art. 31 nastąpiło dopiero z dniem 1 stycznia 2011 r., a więc fakt ten (tj. uchylenie tego przepisu) w żadnym wypadku nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie z powodu niemożności działania prawa wstecz. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy, nawiązując do regulacji zawartej w art. 12 ust. 16 oraz art. 12 ust. 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stwierdził, że z wnioskiem o umorzenie opłaty do marszałka województwa może zwrócić się właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że ustawodawca ograniczył czynną legitymację procesową umożliwiającą wszczęcie postępowania tylko do podmiotów w niej wymienionych. Istniejąca regulacja prawna ograniczyła prawa podmiotów posiadających interes prawny w jej umorzeniu do wszczęcia postępowania tylko przez właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego uniemożliwiając w tym zakresie wystąpienie ze stosownym wnioskiem przez bezpośrednio zainteresowanego. Odnosząc powyższe ustalenia do rozpatrywanej sprawy Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw prawnych do umorzenia w całości lub części opłaty rocznej na podstawie decyzji administracyjnej w postępowaniu przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji. Powyższe stanowisko wynika z faktu, iż uregulowanie zawarte w art. 12 ust. 16 ustawy nie może być interpretowane rozszerzająco, gdyż przepis ten stanowi, że można umorzyć w całości lub części należności, opłaty roczne oraz jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegającego wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Nie ma również podstaw w ocenie organu, do dokonania umorzenia na podstawie art. 12 ust. 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który determinuje możliwość dokonania stosownego umorzenia od realizacji celu określonego w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem zarówno katalog wymieniony w przepisie art. 12 ust. 16 jak i art. 12 ust. 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest katalogiem zamkniętym i nie może być interpretowany rozszerzająco. Z uwagi na fakt, iż [...] sp. z o. o. w O. dokonała wyłączenia spod produkcji rolnej pod budowę Zakładu Produkcyjnego [...] na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej w[...], o czym świadczy decyzja o wyłączeniu, zdaniem Kolegium nie ma podstaw prawnych do dokonania żądanego umorzenia opłaty rocznej, z uwagi na dokonany cel wyłączenia gruntu spod produkcji rolnej - innymi słowy cel wyłączenia gruntu dokonany przez stronę postępowania nie spełnia kryteriów prawnych. W związku z powyższym stwierdzono, że organ administracji publicznej pierwszej instancji nie powinien wydawać decyzji o odmowie umorzenie (wydać orzeczenia merytorycznego), lecz umorzyć postępowanie w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość z przyczyn prawnych. Jednak materialnie zarówno orzeczenie o odmowie umorzenia należności i opłaty rocznej jak umorzenie postępowania w sprawie miałoby dla strony taki sam skutek. Kolegium podkreśliło, że organ prowadził postępowanie i wydał zaskarżoną decyzję z wniosku [...] sp. z o. o. w O., co jest sytuacją prawnie niedopuszczalną, gdyż obecnie postępowanie w trybie przepisu art. 12 ust. 16 i art. 12 ust. 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych może zostać wszczęte tylko na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, który w niniejszej sprawie nie został złożony. Niewątpliwie Spółka posiada status strony toczącego się postępowania, gdyż ma interes prawny w umorzeniu należności i opłaty rocznej, jednak nie posiada inicjatywy do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, która na podstawie przepisu szczególnego została ograniczona podmiotowo do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia art. 31 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to Kolegium podzieliło w tym zakresie stanowisko organu administracji publicznej pierwszej instancji, wskazując, że skoro przepis art. 31 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych został uchylony z dniem 1 stycznia 2011 r. to również uchwała z dnia 3 lipca 2008 r. Nr XXIV/471/08 Sejmiku Województwa [...] z dnia 3 lipca 2008 r. w sprawie zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności terenowego Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych Województwa[...], straciła swoją moc i nie mogła być podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, podkreślając przy tym, że przepis art. 31 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych został uchylony przez art. 23 pkt 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, a wspomniana ustawa nie przewiduje, aby do spraw wszczętych, a nie zakończonych miały zastosowanie przepisy dotychczasowe. W ocenie Kolegium nie obowiązuje tutaj zasada ochrony praw nabytych, gdyż nawet gdyby uznać, że na podstawie nieobowiązującej już uchwały z dnia 3 lipca 2008 r. Nr XXIV/471/08 Sejmiku Województwa [...] z dnia 3 lipca 2008 r. w sprawie zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności terenowego Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych Województwa[...], strona mogła domagać się umorzenia opłaty rocznej, to była to tylko i wyłącznie możliwość, a organy w żadnym wypadku nie miały obowiązku umorzenia takiej opłaty rocznej, nie ma też mowy o umorzeniu ex lege. W skardze do sądu [...] sp. z o. o. w O. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego, zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 6, 7, 8 i 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nie wskazaniu i nie uzasadnieniu przyczyn, z powodu których organ odmówił zastosowania art. 31 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych o treści sprzed dnia 1 stycznia 2011 r., co w efekcie - wbrew treści art. 3 Kodeksu cywilnego - doprowadziło do zastosowania z mocą wsteczną art. 23 pkt 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych; 2. art. 7, 8 i 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nie wskazaniu i nie uzasadnieniu przyczyn, z powodu których organ uznał, że jedyną podstawą dającą prawo do umorzenia opłat z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji jest art. 12 ust. 16 i 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, podczas gdy podstawą taką jest pominięty przez organ I i II instancji art. 59 ustawy o finansach publicznych, który stanowi autonomiczną przesłankę umorzenia tych zobowiązań, jako zobowiązań o charakterze cywilnoprawnym; 3. art. 3 K.c. polegające na jego niezastosowaniu i przyjęciu, że art. 23 pkt 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych ma moc wsteczną i może mieć zastosowanie (tj. uchyla art. 31 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) także w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego sprzed wejścia tego przepisu w życie, tj. przed 1.01.2011 rokiem, a ewentualnie - z ostrożności - naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy - a to art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie treści art. 3 Kodeksu cywilnego, który ma w tej sprawie zastosowanie, a który to przepis winien z urzędu zostać uwzględniony przez organ, który działa na podstawie obowiązujących przepisów prawa; 4. naruszeniu prawa materialnego art. 59 ustawy o finansach publicznych przez jego niezastosowanie i uznanie, że jedyną podstawą do umorzenia opłat na FOGR jest art. 12 ust. 16 i 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, podczas gdy wskazany wyżej art. 59 ustawy o finansach publicznych stanowi autonomiczną przesłankę umorzenia tych zobowiązań, jako zobowiązań o charakterze cywilnoprawnym. Strona skarżąca podniosła, że jednym z zarzutów sformułowanych w odwołaniu był zarzut zastosowania przez organ I instancji z mocą wsteczną ustawy uchylającej art. 31 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który w dacie składania wniosku stanowił podstawę dokonania umorzenia, lecz organ II instancji w ogóle nie odniósł się do tego zarzutu, czym naruszył w/w przepisy postępowania, gdyż strona nie wie, z jakich przyczyn podnoszona przez nią okoliczność nie została uwzględniona. Jednocześnie - w ocenie skarżącej - SKO naruszyło art. 3 K.c., zgodnie z którym "ustawa nie ma mocy wstecznej, chyba że to wynika z jej brzmienia lub celu". W niniejszej sprawie, w toku której nastąpiła zmiana przepisów regulujących sytuację prawną skarżącej, tj. przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, decydujące znaczenie zdaniem skarżącej ma ocena, czy stosunek ten należy podporządkować przepisom tego prawa w brzmieniu sprzed, czy po nowelizacji dokonanej z dniem 1.01.2011 r., a więc nowelizacji polegającej m.in. na wykreśleniu art. 31 tej ustawy, stanowiącego jedną z podstaw do umorzenia opłat związanych z tzw. "odrolnieniem" gruntów. Zdaniem strony ma to istotne znaczenie, albowiem nowelizacja ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dokonana ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych zmieniła podstawy dokonywania umorzeń opłat z tytułu tzw. "odrolnienia" gruntów (przez ich częściową eliminację) i jednocześnie nie zawierała jakichkolwiek przepisów przejściowych, które regulowałyby zagadnienia intertemporalne dotyczące tej właśnie regulacji (tj. art. 31 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). W niniejszej sprawie w ocenie skarżącej spółki chodzi o ukształtowanie stosunku dotyczącego zobowiązania o charakterze cywilnoprawnym, a nie publicznoprawnym, dlatego nie ulega wątpliwości, że zobowiązanie o umorzenie, o które wnosi skarżąca, ma charakter cywilnoprawny, zaś decyzja Marszałka Województwa wywiera skutki w sferze cywilnoprawnej (wywołując efekt taki sam, jak w przypadku zwolnienia dłużnika z długu - art. 508 Kodeksu cywilnego). Wskutek umorzenia opłaty tego rodzaju, zobowiązanie dłużnika wygasa. Podniesiono również, że nawet, gdyby zarzut opisany powyżej nie był uzasadniony, to zarówno organy I, jak i II instancji całkowicie pominęły fakt, że w odniesieniu do ulg o charakterze cywilnoprawnym (w obecnie obowiązującym porządku prawnym) zastosowanie będzie miał przede wszystkim art. 59 ustawy o finansach publicznych, dlatego nie jest prawdą - jak wskazują zgodnie organy obu instancji - że art. 12 ust. 16 i 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi wyłączną podstawę do umarzania należności z tytuł tzw. "odrolnienia" gruntów, albowiem powołany wyżej art. 59 ustawy o finansach publicznych stanowi niezależną, całkowicie autonomiczną podstawę dokonania tego rodzaju umorzeń, co organ II instancji całkowicie pominął, naruszając przy okazji art. 6 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem skargi jest decyzja SKO uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie. Taki sposób rozstrzygnięcia ma charakter formalny i wymaga wykazania bezprzedmiotowości postępowania, bądź z uwagi na wystąpienie przeszkody o charakterze podmiotowym bądź przedmiotowym do prowadzenia postępowania i rozpoznania sprawy. W sytuacji, gdy organ dokonuje oceny przesłanek stanowiących o zasadności żądania skarżącego, konieczne jest wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniosku było umorzenie opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji. Organ uznał, że wnioskodawca nie miał legitymacji do złożenia takiego wniosku, ograniczając się do wskazania, że jedyną materialnoprawną podstawą zgłoszonego żądania stanowi art. 12 ust. 16 i 17 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Regulacja zawarta w cyt. ustawie jest zdaniem organu kompletna. Powołując się na wskazany przepis organ podkreślił, że wnioskodawca nie może wystąpić z żądaniem umorzenia należności, gdyż umorzenie może nastąpić wyłącznie na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Brak legitymacji materialnej do złożenia wniosku nie oznacza jednak bezprzedmiotowości postępowania, lecz wymaga rozstrzygnięcia merytorycznego zwłaszcza, że wniosek dotyczy zobowiązań skarżącego. Jednocześnie organ dokonał merytorycznej analizy innych przesłanek o charakterze przedmiotowym i ocenił, że na podstawie art. 12 ust. 16 i 17 charakter prowadzonej działalności uniemożliwia ubieganie się o przyznanie pomocy w formie umorzenia i dokonał oceny charakteru opłat z tytułu zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Także skarżący pomimo tego, że przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie formalne zgłaszał zarzuty dotyczące warstwy merytorycznej i wskazywał na potrzebę poszukiwania innej podstawy prawnej dla uwzględnienia jego wniosku, aniżeli wynikająca z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ocena przesłanek dotyczących zasadności żądania wnioskodawcy powinna znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu merytorycznym, zwłaszcza, że wnioskodawca w odwołaniu wskazywał na art. 31 ustawy o ochronie [...] sprzed nowelizacji. Dodatkowo instytucję umorzenia należności pieniężnych przewidują też inne regulacje np. ustawa o finansach publicznych. Z uwagi na wadliwy procesowo charakter rozstrzygnięcia i naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.