II SA/Bd 724/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 marca 2022 r. sprawy ze skargi E. N. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz E. N. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (PINB), działając na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej "p.b.") nałożył na J. K. i B. K. (inwestorów) obowiązek przedłożenia we wskazanym terminie dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 p.b., w związku z samowolnie wykonanym budynkiem gospodarczym usytuowanym na terenie działki [...] w miejscowości M., gmina S.. Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez inwestorów Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego i treści art. 49b ust. 1-3, art. 28 ust. 1 p.b., WINB stwierdził, że postępowanie dotyczy trwale związanego z gruntem budynku gospodarczego w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przed którego realizacją skarżący powinni dokonać zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Organ wskazał, że postanowienie PINB zostało skierowane do J. i M. T., tj. osób, które utraciły status strony w przedmiotowym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. na rzecz obecnego właściciela nieruchomości E. N. (skarżącej). Stwierdził, że E. N. została wprawdzie poinformowana przez organ I instancji o tym, iż została uznana za stronę postępowania, niemniej postanowienie z [...] lutego 2021 r. nie zostało jej doręczone, co powoduje wadę postępowania związaną z niezapewnieniem czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkim stronom tego postępowania. Organ wskazał, że powyższe mogłoby być podstawą do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co wyklucza możliwość pozostawienia w obrocie prawnym zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Zwrócił nadto uwagę na uchybienie polegające na niezałączeniu do postanowienia dokumentu z oznaczeniem stron postępowania. Odnosząc się do zarzutów zażalenia kwestionujących zasadność prowadzonego postępowania legalizacyjnego organ wskazał, że skutkiem niewykonania obowiązków określonych na podstawie art. 49b ust. 1 i 3 p.b. będzie rozbiórka samowolnie pobudowanego budynku, jego legalizacja zaś wiąże się m.in. z uiszczeniem opłaty legalizacyjnej, przy czym kwestię umorzenia lub rozłożenia tej opłaty na raty rozstrzygać może Wojewoda. W skardze na powyższe postanowienie E. N. wniosła o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca nie miała statusu strony w postępowaniu, art. 124 § 1 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia z załącznikiem określającym strony nieprawidłowo, a stanowiącym jego integralną część, oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie postanowienia I instancji. W uzasadnieniu wskazała m.in., że status strony postępowania uzyskała poprzez nabycie od poprzednich właścicieli – J. i M. T. – lokalu w budynku przy ul. [...], miała wiedzę o toczącym się postępowaniu i nie kwestionowała rozstrzygnięcia I instancji, które jest dla niej korzystne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a.") potwierdza, że obarczone było ono wadami prawnymi uzasadniającymi jego uchylenie. Kwestionowanym postanowieniem organ odwoławczy uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Jako powód rozstrzygnięcia kasacyjnego WINB wskazał okoliczność, iż postanowienie to nie zostało doręczone skarżącej E. N., której przysługiwał status strony postępowania z uwagi na uzyskanie przez nią prawa właścicielskiego do lokalu wchodzącego w skład budynku wielorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości, na której posadowiony jest budynek stanowiący przedmiot prowadzonego postępowania legalizacyjnego. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z powyższego, podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wystąpią wyłącznie wówczas, gdy naruszeniu przez pierwszą instancję przepisów postępowania towarzyszyć będą istotne luki w ustaleniach faktycznych ("a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"). Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przesłanką wydania decyzji kasacyjnej może być więc nie tylko stwierdzenie konieczności uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, lecz także naruszenie przy wydawaniu decyzji innych przepisów postępowania, o ile naruszenie takie wiąże się ze stwierdzeniem, że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Tożsame są zasady stosowania art. 138 § 2 k.p.a. wobec rozstrzygnięć organów administracyjnych w formie postanowień, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 (dotyczącym zażaleń na postanowienia) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (a więc i wydawanych na ich skutek decyzji). W ocenie Sądu, organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadnienie rozstrzygnięcia WINB nie wskazuje, by w sprawie zaistniała podstawa do wydania postanowienia kasacyjnego. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniach dotyczących legalizacji samowoli budowlanej przymiot stron tego postępowania jest ustalany na wedle powyższej zasady ogólnej, tj. przez pryzmat interesu prawnego podmiotów, którego to postępowanie dotyczy. Postępowanie legalizacyjne w ramach którego wydano zaskarżone postanowienie toczy się względem budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] w miejscowości M.. Działka ta w dniu wszczęcia postępowania legalizacyjnego (14 grudnia 2019 r.) stanowiła przedmiot współwłasności m.in. J. i M. T.. W treści księgi wieczystej prowadzonej dla ww. nieruchomości (nr [...]) ujawniono prawo właścicielskie do ww. lokalu przysługujące skarżącej (córce J. i M. T.). Skarżąca bez wątpienia jest zatem stroną postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej zaistniałej na działce nr [...]. Została o tym formalnie zawiadomiona pismem PINB z dnia [...] marca 2021 r. (k. 325 akt adm.). Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu wynika konieczność zapewnienia jej możliwości składania wyjaśnień i wniosków, a w przypadku niezadowolenia z wydanej decyzji (postanowienia) – możliwości złożenia odwołania (zażalenia). W orzecznictwie zgodnie wskazuje się, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy i które uzasadnia uchylenie decyzji (postanowienia) z tego powodu, to naruszenie uprawnień strony, które powoduje, że wydana została decyzja o odmiennej treści niż gdyby została wydana po przedstawieniu swojego stanowiska przez stronę. Innymi słowy, do tego rodzaju naruszenia dochodzi, gdy strona zostaje pozbawiona możliwości wyrażenia stanowiska, które miałoby wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4262/21, dostępny jw.). W rozpoznawanej sprawie skarżącej bez wątpienia zapewniono możliwość wzięcia czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Wspomnianym wyżej zawiadomieniem została ona bowiem poinformowana o uznaniu za stronę postępowania. Z samych oświadczeń skarżącej wynika, że była ona świadoma toczącego się postępowania. Postanowienie organu I instancji – jak wskazała - jest dla niej korzystne, a w przeciwnym przypadku podjęłaby kroki prawne nakierunkowane na ochronę jej interesu. Zgodnie art. 40 § 1 k.p.a., pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Niewątpliwie postanowienie organu I instancji nie zostało skarżącej doręczone w rozumieniu k.p.a. Nie została ona ujęta w wykazie stron postępowania, brak jest zwrotnego potwierdzenia przez nią odbioru przesyłki z postanowieniem. Wskazać jednak należy, że każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji, które to skutki spowodowane zostały nieprawidłowym doręczeniem decyzji (vide: wyrok WSA w Warszawie z 7 lutego 2020 r., III SA/Wa 1790/19, dostępny jw.). Jeżeli bowiem wadliwość doręczenia nie powoduje ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, brak jest podstaw do eliminowania decyzji z obrotu prawnego wyłącznie z tego powodu (vide: wyrok NSA z 26 września 2018 r., II OSK 125/18 oraz wyrok WSA w Warszawie z 15 stycznia 2020 r., III SA/Wa 1700/19, dostępny jw.). Uchybienie procesowe w postaci niedoręczenia skarżącej postanowienia I instancji, pomimo jej statusu strony postępowania, nie może zostać w ocenie Sądu uznane za takie naruszenie, które uzasadniałoby wydanie postanowienia kasacyjnego. Z pewnością nie jest to naruszenie powodujące, że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na samo jej rozstrzygnięcie, a co stanowi warunek prawidłowego zastosowania art. 136 § 2 k.p.a. Nie jest to też naruszenie, które związane było z pozbawieniem skarżącej możliwości zakwestionowania postanowienia I instancji. Wynika to wprost z jej stanowiska w sprawie, w którym popiera ona uchylone rozstrzygnięcie wskazując jednocześnie, że była świadoma jego wydania (postanowienie doręczono jej rodzicom, z którymi zamieszkiwała w tym czasie). Reasumując, wbrew stanowisku organu odwoławczego nie doszło więc do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., które miałoby wpływ na wynik sprawy, co wyjaśniono wcześniej. Nie doszło też do naruszenia art. 40 § 1 k.p.a., na który co prawda WINB się nie powołał, ale z którego wynika norma regulująca kwestię doręczeń w postępowaniu administracyjnym, a to na gruncie tego zagadnienia organ odwoławczy upatrywał istotnej wadliwości procesowej rozstrzygnięcia I instancji. Wskazać jeszcze należy, że wyartykułowana w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia obawa organu odwoławczego co do ryzyka zaistnienia okoliczności umożliwiających wzruszenie ostatecznego już postanowienia I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., były na tym etapie przedwczesne. Możliwość wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem z uwagi na to, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, jest warunkowana ustaleniem szeregu okoliczności, które nie były i nie mogły być przedmiotem analizy organu rozpoznającego zażalenie na postanowienie PINB z dnia [...] lutego 2021 r. Antycypowana przez organ odwoławczy, oczywiście niepewna okoliczność nie może stanowić argumentu dla wydania decyzji kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.. O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu (100 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a.