II SA/Bd 725/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2007 r. sprawy ze skargi U. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. oddala skargę, 2. umarza postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. II SA/Bd 725/07 Uzasadnienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] znak: [...] na podstawie art. 104 kpa oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229) w zw. z art. 103 ust. 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, ust. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) nakazał U. O. rozbiórkę drewnianego domku letniskowego oraz ustępu postawionego na działce nr [...] w Sz. gm. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotowe obiekty zostały wybudowane w roku 1980 bez pozwolenia i przedstawiają niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Odwołanie od tej decyzji wniosła U. O. zarzucając naruszenie prawa materialnego (art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. i art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. ) oraz naruszenia prawa procesowego (art. 7, 8, 77 § 7 i 107 § 3 kpa). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, iż ww. obiekty w sposób ewidentny zostały pobudowane w sposób samowolny i powodują niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia o czym wypowiedział się jednoznacznie Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] i to dwukrotnie. Na powyższą decyzję U. O. założyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzucając podobnie jak w odwołaniu naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Skarżąca w swej skardze m.in. wskazała, że "... w okresie budowy działki te miały charakter rolny i pozwolenia na budowę nie można było uzyskać". Wskazała także, że "... budynek stoi od ponad 20 lat i nigdy dotychczas jego istnienie nie stanowiło problemów prawnych, przeciwpożarowych, ani sąsiedzkich..." Wskazała także, że chcąc zalegalizować swój budynek wystąpiła do burmistrza o ustalenie warunków zabudowy dla istniejącego budynku przez dobudowę tarasu i decyzja taka została wydana. Wskazała także, że przywołane przez organ rozporządzenie Wojewody [...] Nr [...] z [...] – w sprawie obszarów chronionego krajobrazu jezior skępskich dot. zakazu lokalizacji obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegowej rzek , jezior i innych zbiorników wodnych nie ma zastosowania, albowiem utraciło moc prawną w 2005 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że przedmiotowe obiekty wniesiono bez pozwolenia, postawiono je niezgodnie z warunkami technicznymi i stanowią niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia – zagrożenie pożarowe dla istniejących domków letniskowych na sąsiednich działkach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego. Oznacza to także, że rozpoznając skargę sąd bada legalność decyzji wyłącznie kryterium legalności. Dlatego też już w tym miejscu należy stwierdzić, że pozbawione znaczenia prawnego są przytoczone w skardze argumenty, że "... budynek stoi od ponad 20 lat i nigdy dotychczas jego istnienie nie stwarzało problemów prawnych, przeciwpożarowych, czy sąsiedzkich..", że ".. nigdy nie kwestionowano prawidłowości istniejącego stanu", że "... od szeregu lat organy administracji wiedziały.. o istnieniu mojego i sąsiednich domków i nie wszczęto żadnego postępowania dotyczącego tych obiektów." Zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Otóż z akt sprawy wynika a przyznała to skarżąca podczas oględzin z dnia [...] (vide protokół), przyznała także w swojej skardze, oraz na rozprawie sądowej (a w żadnym z pism nie stwierdziła aby było odmiennie) – że zarówno domek letniskowy jak i przylegający do niego ustęp na działce nr [...] zostały wybudowane około roku 1980 bez pozwolenia. Powyższe stosownie do treści obecnie obowiązującej ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) obligowało zgodnie z art. 103 ust. 2 organ ustawy z art. 83 ust. 1 do dokonania oceny tej sytuacji w kontekście ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) i wydanych w oparciu o zawarte tam delegacje ustawowe rozporządzeń wykonywanych: w szczególności w kontekście przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz. U. Nr, 8 poz. 48) w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego i rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 z późn. zm.). W związku ze wskazaniem na powyższe przepisy należy stwierdzić, że przepis art. 28 ust. 1 ww. ustawy z 1974 r. stanowił, że roboty budowlane z wyjątkiem rozbiórek można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Pozwolenie to uprawniało do rozpoczęcia i wykonywania robót budowlanych. W oparciu o delegację zawartą w ust. 4 ww. art. 28 wydano ww. rozporządzenie z 20 lutego 1975 r. W delegacji tej upoważniono wskazanego ministra m.in. do określenia zakresu, warunków i trybu uzyskiwania pozwolenia oraz rodzaju robót budowlanych zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Otóż zgodnie z § 44 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia pozwolenia na budowę wymagało wykonanie i rozbudowę stałych i tymczasowych budynków. Natomiast zgodnie z § 44 ust. 2 pkt 1 tegoż rozporządzenia, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa altanek nie przystosowanych do stałego zamieszkiwania na działkach pracowniczych ogrodach działkowych. Z akt wynika, że przedmiotowy domek letniskowy nie jest zlokalizowany na terenie pracowniczego ogrodu działkowego. Tak więc jego budowa winna być poprzedzona uzyskaniem przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że uchybiono art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Drugie z ww. rozporządzeń (tj. z 3 lipca 1980 r.) wydano na podstawie delegacji zawartej w art. 6 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Jego § 12 stanowił, że budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych oraz wolnostojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych i trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki, a odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Wymienione odległości mogą być zmniejszone pod warunkiem, że istniejąca zabudowa na działce sąsiedniej jest w odległości większej niż 4,0 m od granicy, z tym że odległość miedzy budynkiem istniejącym a projektowanym wynosi co najmniej 8,0 m. Tymczasem z akt sprawy wynika, że przedmiotowe obiekty zostały zlokalizowane w odległości 1,3 m od granicy z działką Nr [...] i 0,8 m. od granicy z działką Nr [...] co ewidentnie uchybia treści przytoczonego przepisu. Z akt wynika także, że [...] dokonano ponownie oględzin celem wydania opinii w sprawie zagrożenia pożarowego. O terminie oględzin powiadomiono skarżącą. Z opinii Powiatowego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z [...] wynika, że z uwagi na użyty materiał (deski i płyty drewnopodobne i brak zachowania minimalnych odległości między sąsiednimi budynkami) przedmiotowy domek letniskowy stwarza zagrożenie pożarowe dla istniejących obiektów letniskowych na sąsiednich działkach nr [...] i [...]. Po zapoznaniu się z uwagami skarżącej do tej opinii w piśmie z [...] podtrzymano jej treść (vide pismo z [...]). W tym miejscu należy dodatkowo wskazać - o czym brak wzmianki w zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji - że przedmiotowa opinia została wydana stosownie do przepisów ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r., Nr 96, poz. 667 z późn. zm.) przez organ w tej ustawie wskazany. Z opinii tej wynika także, że nie ma możliwość zachowania minimalnych odległości od istniejących budynków, które określone zostały w § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (mała powierzchnia działki). Przy okazji należy także stwierdzić, że nie można podzielić wywodów skargi o braku podstaw do stosownie § 271 ust. 1 (określającym usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe) ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. "...gdyż budynek rekreacji indywidualnej nie kwalifikuje się do jakichkolwiek kategorii zagrożenia ludzi co wynika z rozróżnienia w § 3 pkt 4 budynku mieszkalnego i w § 3 pkt 7 budynku rekreacji indywidualnej". Nie przecząc, że w § 3 zdefiniowane są pojęcia "budynek mieszkalny" i "budynek rekreacji indywidualnej", godzi się zaznaczyć, że w § 271 mowa ogólnie o budynku tj. o jakichkolwiek budynkach. Nie użyto natomiast tam terminu budynek mieszkalny czy budynek rekreacji indywidualnej. W ogólnym pojęciu budynku mieszkalnego mieszczą się nie tylko oba ww. obiekty ale także również oddzielnie definiowane w § 3 budynki gospodarcze, budynki użyteczności publicznej czy budynki zamieszkiwania zbiorowego. Z akt wynika także, ze przedmiotowe obiekty znajdują się na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Skępskich. Obszar chronionego krajobrazu to jedna z przewidzianych w art. 6 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody forma ochrony przyrody. Ustawa ta zawiera upoważnienie dla wojewody do wprowadzenia zakazów ujętych w art. 24 ust. 1 tej ustawy. Rozporządzeniem nr 36/2004 z dnia 3 grudnia 2004 r. (Dz. Urzędowy Nr 120, poz. 2016) a następnie rozporządzeniem Nr 13 z 9 czerwca 2007 r. (Dz. Urzędowy Nr 72, poz. 1377) Wojewoda [...] wprowadził m.in. zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Tymczasem przedmiotowy domek letniskowy oraz ustęp znajduje się w tej strefie (około 40 m od brzegu). Skarżąca zupełnie bezpodstawnie wywodzi, że zakaz ten w odniesieniu do jej obiektów nie ma zastosowania z uwagi na przedłożone przez nią wraz z odwołaniem postanowienie Wojewody z [...] i okazaną na rozprawie decyzję z [...] o warunkach zabudowy. W mniemaniu skarżącej dokumenty te stanowią legalizację inwestycji. Tymczasem oczywiste jest, że legalizacja nastąpić może wyłącznie w trybie określonym przepisem art. 51 i następne ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Powyższe dokumenty nie są taką decyzją - tj. nie są pozwoleniem – na budowę. Nie sankcjonują więc istnienia samowolnie wnoszonych, tj. bez wymaganego prawem pozwolenia – obiektów. Powracając jeszcze do ww. rozporządzeń Wojewody należy zauważyć, że zostały one wydane na podstawie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 23 ust. 2 obowiązującej ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Dalsze przepisy tej ustawy (art. 24) upoważniają Wojewodę do wprowadzenia na obszarze chronionego krajobrazu wymienionych w ustawie zakazów. Powyższy zakaz przewidziany ww. rozporządzeniem Wojewody nie dotyczy – po myśli § 2 ust. 3 rozporządzenia jedynie obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy uznając, iż wydając zaskarżoną decyzję organ nie naruszył prawa na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 1wyroku, a w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 tej ustawy z zw. z jej art. 152 orzeczono jak w pkt 2 wyroku z uwagi na treść rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1.