II SA/Bd 725/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem 00/100) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Marszałek Województwa[...], na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z art. 12 ust. 16 i 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 3 marca 2010 r., orzekł o odmowie umorzenia opłaty rocznej za 2010 r. w formie pomocy ad hoc, przysługującej Województwu [...] z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, naliczonych na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] od [...] sp. z o. o. w O.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że pismem z dnia [...] r. [...] sp. z o. o. w O. wniosła o umorzenie ww. Spółce opłat rocznych za 2010 r. przysługujących Terenowemu Funduszowi Ochrony Gruntów Rolnych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej w wysokości 183.921,76 zł, wynikających z decyzji Starosty [...] z dnia[...] oraz z dnia [...] r. (znak[...]), w formie pomocy ad hoc. Decyzją z dnia [...] Marszałek Województwa [...] odmówił wnioskodawcy umorzenia przedmiotowych opłat rocznych. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji Marszałka Województwa [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez tenże organ. Postanowieniem z dnia [...] zmieniony na znak: [...] Marszałek Województwa [...] zawiesił postępowanie administracyjne w powyższej sprawie do czasu uzyskania wykładni prawnej Ministra Finansów dotyczącej charakteru należności naliczanych z tytułu wyłączeń gruntów rolnych z produkcji rolnej. Po uzyskaniu stanowiska Ministra Finansów, postanowieniem z dnia[...], wskazany wyżej organ orzekł o podjęciu zawieszonego postępowania i decyzją z dnia [...] Marszałek Województwa [...] odmówił umorzenia opłat rocznych za 2010 r. w formie pomocy ad hoc, przysługujących Województwu [...] z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, naliczonych na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] oraz z dnia [...] od[...] sp. z o. o. w O.. W motywach rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że inwestycja realizowana przez wnioskodawcę na wyłączonym z produkcji rolnej gruncie, jest przedsięwzięciem gospodarczym, nie posiadającym charakteru celu publicznego, o jakim mowa w art. 12 ust. 16 i 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem organu pierwszej instancji udzielenie wnioskowanej pomocy nie było możliwe także na podstawie nieobowiązującej już uchwały Nr XXIV/471/08 Sejmiku Województwa [...] z dnia 3 lipca 2008 r. w sprawie zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności terenowego Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych Województwa [...](Dz. Urz. Woj. Kuj. - Pom. Nr 101, poz. 1619 ze zm.), gdyż podstawę umorzenia mógł stanowić jedynie program pomocowy przewidujący jej udzielenie na podstawie rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008 lub wymagającego notyfikacji. Województwo [...] nie przyjęło jednak programu pomocowego. Wobec powyższego, organ pierwszej instancji stwierdził, że w obowiązujących przepisach prawa brak jest podstaw do udzielenia spółce [...] sp. z o. o. w O. wnioskowanej przez nią pomocy. W odwołaniu od powyższej decyzji [...] sp. z o. o. w O. wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7, 8 i 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nie wskazaniu i nie uzasadnieniu przyczyn, z powodu których organ odmówił uwzględnienia wniosku strony, podczas gdy treść powołanych przepisów zobowiązuje organ administracji publicznej do sformułowania w treści decyzji uzasadnienia zawierającego rozważenie przesłanek interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, przy czym jest to szczególnie istotne ze względu na uznaniowy charakter wydanej przez organ decyzji, a ponadto okoliczności sprawy w sposób jednoznaczny wskazują, że uwzględnienie wniosku strony leży zarówno w interesie społecznym (okoliczność przyznana przez organ) jak i w słusznym interesie strony, a także nie wyjaśnieniu jaki wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie miał fakt wyjaśnienia przez Ministra Finansów, że opłaty FOGR mają charakter cywilnoprawny, a nie publicznoprawny; 2. art. 7, 8 i 11 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na pominięciu faktu, że organ zobowiązał się w toku postępowania do uwzględnienia wniosku strony, a zobowiązanie takie wprost wynika z materiałów postępowania (w szczególności z pism z 01.11.2008 r. oraz z 01.10.2009 r.), a ponadto poprzez prowadzenie postępowania w taki sposób, który nie gwarantuje pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, wskutek wydania decyzji w kształcie odbiegającym od zapewnień udzielonych stronie przed podjęciem decyzji o inwestycji oraz w toku postępowania; 3. art. 7, 8 i 11 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w treści uzasadnienia decyzji dlaczego uchwała Nr XXIV/471/08 Sejmiku Województwa nie dawała podstaw do udzielenia pomocy publicznej, o którą wnioskowała strona, która to pomoc - do wysokości obejmującej również opłaty na FOGR - została przez Komisję Europejską notyfikowana; 4. art. 31 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegające na jego niezastosowaniu i uznaniu, że jedyną podstawę materialną dokonania umorzenia opłat za 2006 r. stanowi wyłącznie art. 12 tej ustawy, podczas gdy w rzeczywistości uchylenie art. 31 nastąpiło dopiero z dniem 1 stycznia 2011 roku, a więc fakt ten (tj. uchylenie tego przepisu) w żadnym wypadku nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie z powodu niemożności działania prawa wstecz. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy, nawiązując do regulacji zawartej w art. 12 ust. 16 oraz art. 12 ust. 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stwierdził, że z wnioskiem o umorzenie opłaty do marszałka województwa może zwrócić się właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że ustawodawca ograniczył czynną legitymację procesową umożliwiającą wszczęcie postępowania tylko do podmiotów w niej wymienionych. Istniejąca regulacja prawna ograniczyła prawa podmiotów posiadających interes prawny w jej umorzeniu do wszczęcia postępowania tylko przez właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego uniemożliwiając w tym zakresie wystąpienie ze stosownym wnioskiem przez bezpośrednio zainteresowanego. Zdaniem Kolegium wnioskujący o umorzenie opłat rocznych za 2010 r. z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej nie posiada legitymacji do wszczęcia postępowania administracyjnego, która na podstawie ww. przepisów została ograniczona podmiotowo do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, dlatego nie było podstaw do wydania przez Marszałka Województwa [...] merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 12 ust. 16 i 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a ewentualne domaganie się przez wnioskodawcę umorzenia opłaty rocznej na podstawie powołanych wyżej przepisów (co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie) musiałoby skutkować odmową wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), bądź też, w razie podjęcia i prowadzenia przez organ pierwszej instancji czynności wyjaśniających (dowodowych), umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 k.p.a.). Orzeczenie przez organ pierwszej instancji o odmowie umorzenia opłat rocznych za 2010 r. musiało skutkować zaś wydaniem przez tutejsze Kolegium decyzji reformatoryjnej, tj. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowego, a to na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że podstawy prawnej umorzenia ww. opłat należy poszukiwać na gruncie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), tj. w art. 59, który dotyczy należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, natomiast podstawy prawnej umorzenia rzeczonych opłat nie mogą stanowić natomiast przepisy uchwały Nr XXIV/471/08 Sejmiku Województwa [...] z dnia 3 lipca 2008 r. w sprawie zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności terenowego Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych Województwa [...] (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. Nr 101, poz. 1619), podjętej na podstawie delegacji ustawowej z art. 31 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który utracił moc z dniem 1 stycznia 2011 r. (art. 23 pkt 8 i art. 123 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, Dz.U. z 2009 r., Nr 57, poz. 1241 ze zm.), gdyż w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r., poza odroczeniem terminu utraty mocy obowiązującej art. 31 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie wprowadzono przepisów przejściowych dotyczących przedmiotowej kwestii, co oznacza, że od dnia 1 stycznia 2011 r. derogowany przepis nie może stanowić podstawy prawnej orzekania, zaś wydane na jego podstawie akty prawa miejscowego straciły moc. W skardze do sądu [...] sp. z o. o. w O. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego, zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 6, 7, 8 i 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nie wskazaniu i nie uzasadnieniu przyczyn, z powodu których organ uznał, że mimo tego, iż podstawą dającą prawo do umorzenia opłat z tytułu wyłączenia gruntów rolnych jest art. 59 ustawy o finansach publicznych, decyzja została uchylona a postępowanie umorzone, podczas gdy w tej sytuacji decyzja organu I instancji winna zostać uchylona a sprawa winna zostać przekazana organowi I instancji, celem jej ponownego rozpoznania, w szczególności ustalenia dopuszczalności rozpoznania wniosku strony właśnie na podstawie art. 59 ustawy o finansach publicznych; 2. art. 3 Kodeksu cywilnego polegające na jego niezastosowaniu i przyjęciu, że art. 23 pkt 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U.2009.157.1241) ma moc wsteczną i może mieć zastosowanie (tj. uchyla art. 31 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) także w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego sprzed wejścia tego przepisu w życie, tj. przed 1.01.2011 rokiem, a ewentualnie - z ostrożności - naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy - art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie treści art. 3 Kodeksu cywilnego, który ma w tej sprawie zastosowanie, a który to przepis winien z urzędu zostać uwzględniony przez organ, który działa na podstawie obowiązujących przepisów prawa; 3. naruszeniu prawa materialnego - art. 59 ustawy o finansach publicznych przez jego niezastosowanie i uznanie, że mimo, że podstawą do umorzenia opłat na FOGR jest obecnie wskazany wyżej art. 59 ustawy o finansach publicznych, który stanowi autonomiczną podstawę umorzenia tych zobowiązań, jako zobowiązań o charakterze cywilnoprawnym, postępowanie winno zostać umorzone. Strona skarżąca podniosła, że jednym z zarzutów sformułowanych w odwołaniu był zarzut zastosowania przez organ I instancji z mocą wsteczną ustawy uchylającej art. 31 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który w dacie składania wniosku stanowił podstawę dokonania umorzenia, lecz organ II instancji w ogóle nie odniósł się do tego zarzutu, w ten sposób, że uznał, iż w tym przypadku organ jest zobowiązany do rozstrzygania sprawy na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji, a z takiego stanowiska można wyciągnąć wniosek, że ten argument przemawia za uznaniem, iż po dniu 1.01.2011 roku podstawy umorzenia opłat na FOGR nie można było poszukiwać w art. 31 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, albowiem został on uchylony ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych. Jednocześnie - w ocenie skarżącej - SKO naruszyło art. 3 K.c., zgodnie z którym "ustawa nie ma mocy wstecznej, chyba że to wynika z jej brzmienia lub celu". W niniejszej sprawie, w toku której nastąpiła zmiana przepisów regulujących sytuację prawną skarżącej, tj. przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, decydujące znaczenie zdaniem skarżącej ma ocena, czy stosunek ten należy podporządkować przepisom tego prawa w brzmieniu sprzed, czy po nowelizacji dokonanej z dniem 1.01.2011 r., a więc nowelizacji polegającej m.in. na wykreśleniu art. 31 tej ustawy, stanowiącego jedną z podstaw do umorzenia opłat związanych z tzw. "odrolnieniem" gruntów. Zdaniem strony ma to istotne znaczenie, albowiem nowelizacja ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dokonana ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych zmieniła podstawy dokonywania umorzeń opłat z tytułu tzw. "odrolnienia" gruntów (przez ich częściową eliminację) i jednocześnie nie zawierała jakichkolwiek przepisów przejściowych, które regulowałyby zagadnienia intertemporalne dotyczące tej właśnie regulacji (tj. art. 31 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). W niniejszej sprawie w ocenie skarżącej spółki chodzi o ukształtowanie stosunku dotyczącego zobowiązania o charakterze cywilnoprawnym, a nie publicznoprawnym, dlatego nie ulega wątpliwości, że zobowiązanie o umorzenie, o które wnosi skarżąca, ma charakter cywilnoprawny, zaś decyzja Marszałka Województwa wywiera skutki w sferze cywilnoprawnej (wywołując efekt taki sam, jak w przypadku zwolnienia dłużnika z długu - art. 508 Kodeksu cywilnego). Wskutek umorzenia opłaty tego rodzaju, zobowiązanie dłużnika wygasa. Podniesiono również, że nawet, gdyby zarzut opisany powyżej nie był uzasadniony, to zarówno organy I, jak i II instancji całkowicie pominęły fakt, że w odniesieniu do ulg o charakterze cywilnoprawnym (w obecnie obowiązującym porządku prawnym) zastosowanie będzie miał przede wszystkim art. 59 ustawy o finansach publicznych, dlatego nie jest prawdą - jak wskazują zgodnie organy obu instancji - że art. 12 ust. 16 i 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi wyłączną podstawę do umarzania należności z tytuł tzw. "odrolnienia" gruntów, albowiem powołany wyżej art. 59 ustawy o finansach publicznych stanowi niezależną, całkowicie autonomiczną podstawę dokonania tego rodzaju umorzeń, co organ II instancji przyznał, ale zamiast uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji celem jej ponownego rozpoznania i procedowania na podstawie art. 59 ustawy o finansach publicznych, bezpodstawnie umorzył postępowanie. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem skargi jest decyzja SKO uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie. Taki sposób rozstrzygnięcia ma charakter formalny i wymaga wykazania bezprzedmiotowości postępowania, bądź z uwagi na wystąpienie przeszkody o charakterze podmiotowym bądź przedmiotowym do prowadzenia postępowania i rozpoznania sprawy. W sytuacji, gdy organ dokonuje oceny przesłanek stanowiących o zasadności żądania skarżącego, konieczne jest wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniosku było umorzenie opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji. Organ uznał, że wnioskodawca nie miał legitymacji do złożenia takiego wniosku, ograniczając się do wskazania, że jedyną materialnoprawną podstawą zgłoszonego żądania stanowi art. 12 ust. 16 i 17 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Regulacja zawarta w cyt. ustawie jest zdaniem organu kompletna. Powołując się na wskazany przepis organ podkreślił, że wnioskodawca nie może wystąpić z żądaniem umorzenia należności, gdyż umorzenie może nastąpić wyłącznie na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Brak legitymacji materialnej do złożenia wniosku nie oznacza jednak bezprzedmiotowości postępowania, lecz wymaga rozstrzygnięcia merytorycznego zwłaszcza, że wniosek dotyczy zobowiązań skarżącego. Jednocześnie organ dokonał merytorycznej analizy innych przesłanek o charakterze przedmiotowym i ocenił, że na podstawie art. 12 ust. 16 i 17 charakter prowadzonej działalności uniemożliwia ubieganie się o przyznanie pomocy w formie umorzenia i dokonał oceny charakteru opłat z tytułu zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Także skarżący pomimo tego, że przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie formalne zgłaszał zarzuty dotyczące warstwy merytorycznej i wskazywał na potrzebę poszukiwania innej podstawy prawnej dla uwzględnienia jego wniosku, aniżeli wynikająca z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ocena przesłanek dotyczących zasadności żądania wnioskodawcy powinna znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu merytorycznym, zwłaszcza, że wnioskodawca w odwołaniu wskazywał na art. 31 ustawy o ochronie [...] sprzed nowelizacji. Dodatkowo instytucję umorzenia należności pieniężnych przewidują też inne regulacje np. ustawa o finansach publicznych. Z uwagi na wadliwy procesowo charakter rozstrzygnięcia i naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.